Уговор о закупу грађевинског земљишта

Abstract

Предмет изучавања овог рада је уговор о закупу грађевинског земљишта. У питању је уговор који има одређене сличности са другим правним институтима, почев од суперфициеса римског права, па до права грађења, којег познају бројни савремени правни системи. Специфичност уговора о закупу грађевинског земљишта у односу на друге врсте закупа се огледа у предмету закупа – грађевинском земљишту, чијом редовном употребом настаје нова ствар – грађевински објекат. С обзиром на то да су земљиште и тако изграђени објекат у својини различитих лица, долази до одступања од општеприхваћеног начела superficies solo cedit, које потиче из римског права. Чињеница да се разликују власник земљишта и објекта изграђеног на њему отвара бројна спорна питања на која закон не даје одговор. Нека од њих су: каква је правна судбина објекта у случају престанка важења уговора о закупу; да ли је могуће установљавање хипотеке одвојено на земљишту и на објекту, с обзиром на то да су у својини различитих лица, те како би активирање једне од тих хипотека утицало на права власника друге непокретности; која би била права власника објекта, а која права власника земљишта у случају експропријације, било земљишта, било објекта и бројна друга питања. Имајући у виду да је претежни део грађевинског земљишта код нас у другој половини ХХ века био у друштвеној својини, специфичности овог облика својине, као и то да се овлашћења која из ње проистичу разликују од овлашћења које има титулар неког од данашњих облика својине (јавна, приватна и задружна), посебан део рада је посвећен могућности издавања у закуп грађевинског земљишта у друштвеној својини, анализирању услова под којима је то било могуће, намене за коју се земљиште могло издати у закуп, субјеката који су се могли наћи у улози закуподавца и закупца, као и сличности и разлика између закупа и права коришћења. Правила о закупу грађевинског земљишта у нашем праву разликују се у зависности од тога да ли је земљиште у јавној или приватној, односно задружној својини. Само је закуп грађевинског земљишта у јавној својини детаљније регулисан законом и то одредбама Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“ бр. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13, 50/13, 98/13, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19, 9/20 и 52/21), док се на сва питања која нису регулисана тим законом примењују одредбе Закона о облигационим односима („Службени лист СФРЈ” бр. 29/78, 39/85, 45/89, 57/89, „Службени лист СРЈ” бр. 31/93, бр. 22/99 и 44/99), као и када је реч о закупу било које друге ствари. Законом о планирању и изградњи детаљно је уређен поступак и начин избора закупца, садржина уговора о закупу, као и случајеви у којима се грађевинско земљиште у јавној својини може издати у закуп. Међутим, Закон је недоречен у погледу бројних питања, као што је питање односа уговора о закупу грађевинског земљишта у јавној својини и уговора о јавно-приватном партнерству или уговора о концесији, ради чијег остваривања се земљиште издаје у закуп. Надаље, нејасна је правна природа уговора о закупу грађевинског земљишта у јавној својини без обавезе закупца да плаћа закупнину, као и која правила из Закона о облигационим односима (о уговору о закупу или уговору о послузи) ће се у том случају супсидијарно примењивати. Указано је и на специфичности уговора о закупу који садржи одредбу према којој се земљиште може дати закупцу у својину. У раду је направљен осврт и на неке посебне случајеве издавања земљишта у закуп, као што је случај у поступку реституције или у поступку претварања права коришћења грађевинског земљишта у право својине уз накнаду. Са друге стране, закуп грађевинског земљишта у приватној и у задружној својини није посебно регулисан ниједним законом, па се на питања везана за закључење, садржину, правно дејство и престанак таквих уговора примењују само одредбе Закона о облигационим односима о уговору о закупу. То и није изненађујуће, будући да су случајеви издавања у закуп грађевинског земљишта у наведеним облицима својине у пракси ретки, нарочито ради изградње објеката. Међутим, како наше право оставља могућност за закључење и таквих уговора, упоредо са анализом правила о закупу грађевинског земљишта у јавној својини приказан је и преглед решења која би требало применити када би земљиште које се издаје у закуп било у приватној, односно задружној својини. У раду је приказано преко 50 примера из судске праксе који на најбољи начин илуструју какви се све проблеми јављају у правном промету због постојања правних празнина у овој материји, те су дати предлози решења како би се могло поступити у наведеним нерегулисаним ситуацијама.

Predmet izučavanja ovog rada je ugovor o zakupu građevinskog zemljišta. U pitanju je ugovor koji ima određene sličnosti sa drugim pravnim institutima, počev od superficiesa rimskog prava, pa do prava građenja, kojeg poznaju brojni savremeni pravni sistemi. Specifičnost ugovora o zakupu građevinskog zemljišta u odnosu na druge vrste zakupa se ogleda u predmetu zakupa – građevinskom zemljištu, čijom redovnom upotrebom nastaje nova stvar – građevinski objekat. S obzirom na to da su zemljište i tako izgrađeni objekat u svojini različitih lica, dolazi do odstupanja od opšteprihvaćenog načela superficies solo cedit, koje potiče iz rimskog prava. Činjenica da se razlikuju vlasnik zemljišta i objekta izgrađenog na njemu otvara brojna sporna pitanja na koja zakon ne daje odgovor. Neka od njih su: kakva je pravna sudbina objekta u slučaju prestanka važenja ugovora o zakupu; da li je moguće ustanovljavanje hipoteke odvojeno na zemljištu i na objektu, s obzirom na to da su u svojini različitih lica, te kako bi aktiviranje jedne od tih hipoteka uticalo na prava vlasnika druge nepokretnosti; koja bi bila prava vlasnika objekta, a koja prava vlasnika zemljišta u slučaju eksproprijacije, bilo zemljišta, bilo objekta i brojna druga pitanja. Imajući u vidu da je pretežni deo građevinskog zemljišta kod nas u drugoj polovini HH veka bio u društvenoj svojini, specifičnosti ovog oblika svojine, kao i to da se ovlašćenja koja iz nje proističu razlikuju od ovlašćenja koje ima titular nekog od današnjih oblika svojine (javna, privatna i zadružna), poseban deo rada je posvećen mogućnosti izdavanja u zakup građevinskog zemljišta u društvenoj svojini, analiziranju uslova pod kojima je to bilo moguće, namene za koju se zemljište moglo izdati u zakup, subjekata koji su se mogli naći u ulozi zakupodavca i zakupca, kao i sličnosti i razlika između zakupa i prava korišćenja. Pravila o zakupu građevinskog zemljišta u našem pravu razlikuju se u zavisnosti od toga da li je zemljište u javnoj ili privatnoj, odnosno zadružnoj svojini. Samo je zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini detaljnije regulisan zakonom i to odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“ br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13, 50/13, 98/13, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19, 9/20 i 52/21), dok se na sva pitanja koja nisu regulisana tim zakonom primenjuju odredbe Zakona o obligacionim odnosima („Službeni list SFRJ” br. 29/78, 39/85, 45/89, 57/89, „Službeni list SRJ” br. 31/93, br. 22/99 i 44/99), kao i kada je reč o zakupu bilo koje druge stvari. Zakonom o planiranju i izgradnji detaljno je uređen postupak i način izbora zakupca, sadržina ugovora o zakupu, kao i slučajevi u kojima se građevinsko zemljište u javnoj svojini može izdati u zakup. Međutim, Zakon je nedorečen u pogledu brojnih pitanja, kao što je pitanje odnosa ugovora o zakupu građevinskog zemljišta u javnoj svojini i ugovora o javno-privatnom partnerstvu ili ugovora o koncesiji, radi čijeg ostvarivanja se zemljište izdaje u zakup. Nadalje, nejasna je pravna priroda ugovora o zakupu građevinskog zemljišta u javnoj svojini bez obaveze zakupca da plaća zakupninu, kao i koja pravila iz Zakona o obligacionim odnosima (o ugovoru o zakupu ili ugovoru o posluzi) će se u tom slučaju supsidijarno primenjivati. Ukazano je i na specifičnosti ugovora o zakupu koji sadrži odredbu prema kojoj se zemljište može dati zakupcu u svojinu. U radu je napravljen osvrt i na neke posebne slučajeve izdavanja zemljišta u zakup, kao što je slučaj u postupku restitucije ili u postupku pretvaranja prava korišćenja građevinskog zemljišta u pravo svojine uz naknadu. Sa druge strane, zakup građevinskog zemljišta u privatnoj i u zadružnoj svojini nije posebno regulisan nijednim zakonom, pa se na pitanja vezana za zaključenje, sadržinu, pravno dejstvo i prestanak takvih ugovora primenjuju samo odredbe Zakona o obligacionim odnosima o ugovoru o zakupu. To i nije iznenađujuće, budući da su slučajevi izdavanja u zakup građevinskog zemljišta u navedenim oblicima svojine u praksi retki, naročito radi izgradnje objekata. Međutim, kako naše pravo ostavlja mogućnost za zaključenje i takvih ugovora, uporedo sa analizom pravila o zakupu građevinskog zemljišta u javnoj svojini prikazan je i pregled rešenja koja bi trebalo primeniti kada bi zemljište koje se izdaje u zakup bilo u privatnoj, odnosno zadružnoj svojini. U radu je prikazano preko 50 primera iz sudske prakse koji na najbolji način ilustruju kakvi se sve problemi javljaju u pravnom prometu zbog postojanja pravnih praznina u ovoj materiji, te su dati predlozi rešenja kako bi se moglo postupiti u navedenim neregulisanim situacijama.

The subject of study of this thesis is the building lease agreement. It is an agreement that has certain similarities to other legal institutes, starting from superficies from the Roman law to the right to build, known to numerous contemporary legal systems. The specificity of the building lease agreement as opposed to other types of lease is reflected on the leasing subject – building land, whose regular use yields a new property – a construction project (facility). Given that the land and the facility constructed on it are owned by different parties, the generally accepted principle of superficies solo cedit, originating from the Roman law is abandoned. The fact that the owners of the land and the facility constructed are different opens numerous disputable questions to which the law does not provide an answer. Part of them are: what is the legal ownership outcome of the facility in case the land lease agreement is terminated? Is it feasible to establish a mortgage separately on the land and on the facility, given that they are owned by different parties and how would activating a single mortgage affect the rights of the owner of the other property? What would be the rights of the facility owner as opposed to the land owner in case of an expropriation of either the land or the facility? Numerous other questions arise. Taking into account that the majority of building land in Serbia in the second half of the 20th century was socially-owned, the specifics of the ownership form as well as authorizations arising from it that differed from the authorizations claimed by the holder of the present-day ownership forms (public, private, cooperative), a special part of the study was dedicated to the possibilities of leasing socially-owned building land, analyzing conditions under which it was possible, the purpose for which the land could have been leased, subjects that could have acted as the lease holder and the landlord, as well as the similarities and differences between leasing and the right of use. The rules on building lease in Serbian legal system are different depending on whether the land is in private, public or cooperative ownership. Only the building lease of publicly-owned land is regulated by law in more detail by provisions in the Planning and Building Act (“Official Gazette of the Republic of Serbia” no. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13, 50/13, 98/13, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19, 9/20 and 52/21) whereas provisions in the Law of Obligations (“Official Gazette of the Socialist Federal Republic of Yugoslavia” no. 29/78, 39/85, 45/89, 57/89, “Official Gazette of the Federal Republic of Yugoslavia” no. 31/93, бр. 22/99 and 44/99) apply to all questions not regulated by the Act as well as to questions of leasing any other property. The procedure and the method of selection of the lease holder and the content of the lease agreement are regulated in detail by the Planning and Building Act as well as cases where publicly-owned building land may be leased. However, the Act is vague in terms of numerous questions such as the relation between the building lease agreement of the publicly-owned land and the agreement on public and private partnership or concession agreements for which execution the land is leased. Moreover, it is unclear about legal nature of the building lease agreement of publicly-owned land without the lease holder being obliged to pay for the lease as well as which rules from the Law of Obligations (either rules on lease or service) shall be applied in a subsidiary way. It has been pointed out to the specifics of a lease agreement that contains a provision under which the lease holder may obtain ownership of the land. A review is made within the study on certain special cases of land leasing such as the case of restitution procedure or the procedure of converting the right of use of the building land into the right of ownership for a fee. On the other hand, privately-owned and cooperatively-owned land leasing is not specially regulated by any specific act and therefore, questions related to conclusions, contents, legal fact and termination of such agreements are settled only by the provisions of the Law of Obligations on lease agreements. It is not surprising at any rate since cases of building lease in the stated forms of ownership are rare in practice, especially for project construction. However, given that Serbian law also leaves the possibility of concluding such agreements, in parallel with the analysis of the building lease rules of publicly-owned land, there is an overview of solutions that should be applied when leased land is privately or cooperatively-owned. The study shows more than 50 examples from case law that best illustrate which problems occur in legal transactions due to the existence of legal gaps in this matter and solutions on how to act in the stated unregulated situations have been proposed.