UNIVERZITET U BEOGRADU FAKULTET POLITIČKIH NAUKA Jovana Joke D. Marović STRUKTURNI PROBLEMI DEMOKRATIJE U POLITIČKOM SISTEMU EVROPSKE UNIJE doktorska disertacija Beograd, 2012. UNIVERSITY OF BELGRADE FACULTY OF POLITICAL SCIENCES Jovana Joke D. Marović STRUCTURAL DEMOCRACY PROBLEMS IN THE POLITICAL SYSTEM OF EUROPEAN UNION Doctoral Dissertation Belgrade, 2012 Mentor: Prof. dr Slobodan Samardţić Univerzitet u Beogradu Fakultet politiĉkih nauka Članovi Komisije: Doc. dr Maja Kovaĉević Univerzitet u Beogradu Fakultet politiĉkih nauka Prof. dr Radovan Vukadinović Univerzitet u Kragujevcu Pravni fakultet Hvala mojim roditeljima i bratu Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije (rezime) Stvaranje Evropske unije bespovratno je narušilo tradicionalno ustrojstvo drţava, pa i samog meĊunarodnog poretka. Uspostavljanje strukture koja obuhvata više centara moći u okviru kojih se (ne)ravnopravno donose odluke od znaĉaja za ţivot graĊana, uticalo je na slabljenje nacionalnih, a nedovoljnu samostalnost nadnacionalnog nivoa unutar nje. Stalno pregovaranje i lobiranje na kojima poĉiva Unija pruţa mogućnost za ostvarivanje ciljeva pojedinih interesnih grupa i drţava. Koncept demokratije je ovakvim stanjem najviše izgubio. Pojаm demokrаtije je teško definisаti, isto koliko je komplikovаno pronаći kriterijume za njeno identifikovanje a koji su primjenljivi nа sve politiĉke sisteme. Situаcijа se dodаtno usloţnjаvа kаdа je ove kriterijume neophodno prepoznati u okviru nedovršenog politiĉkog sistema kаkаv je onаj u Evropskoj uniji. Problemi u demokrаtskoj legitimizаciji Unije, koji se jаvljаju uporedo sа uspjesimа u integrаciji, otvаrаju pitаnje primjenljivosti “stаndаrdnog“ modelа demokrаtije nа ovu tvorevinu. Prirodа funkcionisаnjа Evropske unije, u kojoj je na snazi uprаvljаnje nа više nivoа, zаhtijevа prilаgoĊаvаnje demokrаtskih principа njenom specifiĉnom politiĉkom sistemu. Mada ne postoji konsenzus meĊu teoretiĉаrima koji su dali doprinos objašnjavanju pojma demokratije u Evropskoj uniji dа li postoji demokratski deficit unutar nje, kаo ni koji su nаjbolji uslovi zа rаzvoj аutentiĉne demokrаtije u EU, moguće je identifikovati brojne strukturne probleme demokratije u politiĉkom sistemu Evropske unije. U okviru postojećeg institucionаlnog mehаnizmа Evropske unije problemi nastaju usljed isprepletenih nаdleţnosti izmeĊu institucijа i osjetnog jаĉаnjа izvršne u odnosu nа zаkonodаvnu grаnu vlаsti. Centrаlnu ulogu od institucija imа Sаvjet koji funkcioniše po principu meĊuvlаdine sаrаdnje. Prаktiĉno nijednа evropskа politikа ne moţe se usvojiti bez djelovаnjа ove institucije i uplitаnjа drţаvа ĉlаnicа, što Savjet ĉini glavnim zakonodavnim tijelom Unije. Evropski parlament, sa druge strane, iako neposredno izabran, zbog svojih još uvijek ogrаniĉenih nаdleţnosti, i dаlje je glаvni uzroĉnik demokrаtskog deficitа u Uniji. Stoga bi talas demokratizacije institucija Unije trebalo da obuhvati „prelivаnje“ moći sа Sаvjetа nа Evropski pаrlаment i jаĉаnje meĊuinstitucionаlne sаrаdnje izmeĊu Evropskog pаrlаmentа i Evropske komisije. Evropskа unijа nemа ureĊenje poput trаdicionаlne nаcionаlne drţаve. Ne postoji ni demos nа evropskom nivou, te, stoga, nemа ko dа obezbijedi neophodni legitimitet evropskim politikama. Iako je nesumnjivo da politike Evropske unije proizvode velike koristi zа njene grаĊаne, ovа reаlnost, zаjedno sа rаzvijenim mehаnizmimа konsultovаnjа sа grаĊаnimа, ipаk ne umаnjuje kljuĉni problem u komunikаciji Unija – graĎani: mаnjаk аdekvаtnog predstаvljаnjа grаĊаnа, što je zа zаjednicu kojа se u svojim osnivаĉkim dokumentimа deklаriše kаo predstavniĉka ipak nedostаtаk. Ni sаmi grаĊаni ne pokreću politiĉku debаtu o specifiĉnim evropskim pitаnjimа nа nivou koji bi bio izаzov zа nаcionаlne vlаde. Demokrаtskа legitimizаcijа evropskih institucijа zаhtijevа i veću ulogu politiĉkih pаrtijа i njihovu revitаlizаciju nа evropskom nivou, kao i otvoreno politiĉko takmiĉenje koje ukljuĉuje grаĊаne. Proces integrisаnjа zemаljа Evropske unije prouzrokovаo je ozbiljne demokrаtske probleme ne sаmo nа nivou Unije, već i u drţаvаmа ĉlаnicаmа. “Problemi demokratije” u drţavama ĉlanicama koji proizilaze iz funkcionisanja Unije drugаĉije se reflektuju u rаzliĉitim nаcionаlnim politiĉkim sistemimа. Pritisku koji dolаzi od integrisаnjа unutar Evropske unije bolje se prilagoĊavaju drţаve koje imаju federаlno od onih koje imаju unitаrno ureĊenje. Federаlni kаrаkter ureĊenjа u drţаvi već podrаzumijevа više nivoа odluĉivаnjа i decentrаlizаciju vlasti, pа se ovаj sistem lаkše prilаgoĊаvа uprаvljаnju nа više nivoа unutаr Evropske unije. To ne moţe biti sluĉаj sа zemljаmа koje su trаdicionаlno centrаlizovаne. Dalji razvoj Evropske unije moţe ići u pravcu zadrţavanja trenutnih principa integrisanja uz obrazloţenje da su demokratske drţave ĉlanice garant legitimiteta Unije. Na taj naĉin bi i dalje meĊuvladin princip imao primat u odnosu na nadnacionalni. Model koji bi trаnsformisаo Evropsku uniju u zаjednicu demokrаtskog kаrаkterа jeste federаlni. Evropskа unijа posjeduje elemente federalizma, a toj konstrukciji nedostaje kаpаcitet zа oporezivаnje i mogućnost predlaganja izmjena osnivаĉkih, konstitutivnih, ugovora. Trenutno postojanje federalnih elemenata u funkcionisanju Unije ukazuje da njihovo dodatno osnaţivanje neće neminovno dovesti do njene trаnsformаcije u zajednicu federalnog karaktera, ali će svakako uticati na smanjivanje postojećeg demokratskog deficita. Nauĉno-istraţivaĉki pristup korišćen u ovom radu odreĊen je predmetom i ciljevima istraţivanja. Znaĉajnu primjenu imale su metodologija svojstvena politiĉkim naukama, komparativna metoda, analiza sadrţaja dokumenata, kao i specijalizacija. U dokazivanju postavljenih hipoteza primjenu su našle i sinteza, generalizacija, indukcija i dedukcija. Ključne riječi: integracija, demokratija, prava, legitimitet, deficit, identitet, reforma, federalizam, konstitucionalizam. Naučna oblast: politiĉke nauke Uža naučna oblast: evropske studije UDK: 341.1+341.217 341.174 (4-672 EU) Structural democracy Problems in the Political System of European Union (abstract) The creation of the European Union has irreversibly undermined the traditional establishment of states, including the international order thereof. The establishment of a structure encompassing multiple power centers entailing (un)equal decision making relevant to the lives of citizens, has triggered the downturn in national, subsequently weakening the supranational level of autonomy within it. Constant negotiations and lobbying representing the cornerstones of the Union, provides for an opportunity for achieving the objectives of individual groups and states. In the light of the above, the democracy concept has suffered the most. The democracy concept is difficult to define, being leveraged by the complication in finding criteria for its identification which are applicable to all political systems. The situation is further complicated in case of a need to identify these criteria within an unfinished political system like the one in the European Union. The problems behind democratic legitimization of the Union, arising along with the integration success, are opening up the question of the applicability of "standard" democracy model to this creation. The nature of the European Union functioning governed by the multiple levels management, requires adjustment of the democratic principles to its specific political system. Although there is no consensus among theorists who have contributed to clarifying the democracy concept in the European Union on neither whether there is a democratic deficit within it, nor what are the best conditions for the development of a genuine democracy in the EU, nevertheless it is possible to identify a number of structural problems of democracy in the political system of the European Union. In the framework of existing institutional mechanism of the European Union, the problems arise because of overlapping responsibilities between the institutions and the appreciable strengthening of the executive over the legislative branch of government. The Council plays the central role, operating on the principle of intergovernmental cooperation. Practically not a single European policy may be adopted without the operation of this institution and the interference of the member states, making the Council the leading legislative authority of the Union. The European Parliament, on the other hand, although directly elected, due to its still limited competences, being the main trigger of the democratic deficit in the Union. Thus, the wave of democratization of the EU institutions should include the "spillover" of power from the Council to the European Parliament and strengthening the inter-institutional cooperation between the European Parliament and European Commission. The European Union has not been grounded as the traditional national state. Demos don‟t exist at the European level and, therefore, there is no one to provide the necessary legitimacy of the European policies. Although undoubtedly, the European Union policies are generating great benefits for its citizens, this reality, along with developed mechanisms of consultation with citizens, however, does not reduce the key problem in communication between the Union - citizens: lack of adequate representation of citizens, representing a deficiency having in mind that its founding documents are declaring it as a representative Community. Even the citizens themselves are failing to launch political debate on specific issues at the European level that would be a challenge for the national governments. Democratic legitimization of European institutions requires a greater role of political parties and their revitalization at the European level, as well as open political competition involving the citizens The integration process of the European Union counties has caused serious democratic problems not only at the level of the Union, but also in the member states. "Democracy problems" in the member states deriving from the functioning of the Union are reflected differently in different national political systems. Unlike unitary governments, federal ones are better adapting to the pressure deriving form the integration within the European Union. Federal feature of organization in the state already implies the multiple levels of decision making and decentralization of powers, thus the system is easily adapting to the multiple levels of management within the European Union. This is not the case with countries that are traditionally centralized. The further EU development may be directed in retaining the current integration principles with the rationale that the democratic member states represent legitimacy guarantor of the Union. In the light of the above, the intergovernmental principle should supersede the supranational. However, a model that would transform the EU into a democratic community is federal. The European Union has elements of federalism and this structure lacks the capacity for taxation and possibility of proposing amendments to founding, constitutional contracts. Currently the existence of federal elements in the functioning of the Union is pinpointing that its further strengthening will not inevitably lead to the transformation of the Union into the community with federal character, but will most likely impact on reducing the existing democratic deficit However, the model that would transform the European Union into the Community with democratic feature is the federal one. The European Union has the federalism features, and this structure suffers the lack of taxation capacity and the option of proposing amendments to the founding and constitutional treaties. The current existence of federal elements within the functioning of the Union is implying that its additional strengthening will not inevitably generate the transformation of the Union into the Community of federal feature, yet it will affect the decline in the current democratic deficit. Scientific methods used in this thesis are based on specific topic and research objective. Therefore, the methodology inherent in political science, comparative method, content analysis of documents, as well as specialization are used to a large extent. In proving the hypotheses a great usage has found the synthesis, generalization, induction and deduction. Key words: integration, democracy, rights, legitimacy, deficit, identity, reform, federalism, constitutionalism. Scientific area: Political science. Narrow science area: European studies. UDC: 341.1+341.217 341.174 (4-672 EU) Uvod ........................................................................................................................................... 1 1. Pojam i teorijsko odreĊenje demokratije .............................................................................. 12 1.2. Obiljeţja demokratije .................................................................................................... 21 1.2.1. Garancije osnovnih prava i sloboda........................................................................ 21 1.2.2. Politiĉko predstavljanje .......................................................................................... 26 1.2.3. Podjela vlasti .......................................................................................................... 30 1.2.4. Vladavina prava ...................................................................................................... 35 1.3. Uslovi za postojanje demokratije .................................................................................. 39 1.4. GraĊansko i civilno društvo i demokratija .................................................................... 43 1.5. Modeli i tipologija demokratije ..................................................................................... 47 1.5.1. Participativna vs. predstavniĉka demokratija ......................................................... 48 1.5.2. Konsensualna vs. većinska demokratija ................................................................. 50 1.5.3. Kosmopolitska vs. nacionalna demokratija ............................................................ 53 2. Demokratsko nasljeĊe poslijeratne Evrope .......................................................................... 55 2.1. Tri talasa demokratizacije modernog svijeta ................................................................. 56 2.1.1. Demokratizacija zapadnoevropskih ĉlanica Evropske unije .................................. 59 2.1.1.1. Demokratizacija Grĉke .................................................................................... 60 2.1.1.2. Demokratizacija Španije .................................................................................. 66 2.1.1.3. Uspostavljanje demokratskih institucija vlasti u Portugaliji ........................... 70 2.1.1.4. Pridruţivanje Kipra i Malte Evropskoj uniji ................................................... 76 2.1.2.Tranzicija centralnih i istoĉnoevropskih zemalja u društva liberalne demokratije i trţišne ekonomije ....................................................................................... 77 3. Pojam i klasifikacija politiĉkih sistema ................................................................................ 86 3.1. Predsjedniĉki sistem ...................................................................................................... 88 3.2. Parlamentarni sistem ..................................................................................................... 91 3.2.1. Politiĉki sistem Velike Britanije ............................................................................. 92 3.2.2. Politiĉki sistem Savezne Republike Njemaĉke ...................................................... 93 3.2.3. Politiĉki sistem Italije ............................................................................................. 96 3.3. Karakteristike politiĉkog sistema Evropske unije ......................................................... 98 3.3.1. Politiĉke partije predstavljene u Evropskom parlamentu ..................................... 101 3.3.2. Civilno društvo u Evropskoj uniji ........................................................................ 105 3.4. Institucionalni mehanizam Evropske unije.................................................................. 107 3.4.1. Evropski parlament ............................................................................................... 107 3.4.2. Evropski savjet ..................................................................................................... 114 3.4.3. Savjet ................................................................................................................... 115 3.4.4. Evropska komisija ................................................................................................ 117 3.4.5. Sud pravde ............................................................................................................ 119 3.5. Uloga parlamenata drţava ĉlanica u demokratskoj kontroli unutar Evropske unije ... 121 3.5.1. Kontrola vlada u odnosu na evropske politike ..................................................... 123 3.5.2. Saradnja izmeĊu parlamenata drţava ĉlanica ....................................................... 124 3.6. Zakonodavstvo Evropske unije ................................................................................... 125 4. Evropska unija i demokratska obiljeţja .............................................................................. 128 4.1. Garantovanje prava i sloboda unutar Evropske unije .................................................. 128 4.1.1. Ekonomska prava i slobode .................................................................................. 128 4.1.1.1. Elementi ekonomskih prava u okviru ECSC, EEC i EAEC-a ....................... 128 4.1.1.2. Jedinstveni evropski akt ................................................................................ 130 4.1.2. Socijalna prava ..................................................................................................... 130 4.1.3. Sloboda kretanja lica u EC kao ekonomsko pravo ............................................... 131 4.1.4. Politiĉka prava i slobode....................................................................................... 134 4.2. Politiĉko predstavljanje u EU ...................................................................................... 138 4.3. Podjela vlasti ............................................................................................................... 140 4.3.1. Horizontalna podjela vlasti ................................................................................... 140 4.3.2. Vertikalna podjela nadleţnosti ............................................................................. 141 4.4. Vladavina prava u EU.................................................................................................. 143 5. Teorijski pristupi pitanju demokratije u Evropskoj uniji ................................................... 147 5.1. Pojam demokratskog deficita ...................................................................................... 147 5.2. Demokratski legitimna Unija ...................................................................................... 150 5.2.1. Evropska unija i suverenost .................................................................................. 154 5.3. Demokratski deficitarna Unija..................................................................................... 156 5.4. Demokratski deficit – problem funkcionalne, ne institucionalne prirode ................... 159 5.5. PrilagoĊavanje demokratskih principa modelu Evropske unije .................................. 161 6. Reformski pokušaji prevazilaţenja demokratskog deficita i pribliţavanja Evropske unije njenim graĊanima .......................................................................................................... 163 6.1. Ugovor iz Mastrihta .................................................................................................... 165 6.1.1. Ograniĉenja koncepta graĊanstva Evropske unije ................................................ 167 6.2. Ugovor iz Amsterdama ................................................................................................ 171 6.3. Ugovor iz Nice ............................................................................................................ 173 6.3.1. Bijela knjiga o upravljanju ................................................................................... 175 6.4. Ugovor o ustavu za Evropu ......................................................................................... 177 6.4.1.Evropski simboli .................................................................................................... 179 6.5. Ugovor iz Lisabona ................................................................................................... 182 6.5.1. Ojaĉana pozicija nacionalnih parlamenata ........................................................... 187 6.5.2. Lisabonski ugovor – osnov za budućnost? .......................................................... 190 7. Uticaj integracije na demokratiju u drţavama ĉlanicama ................................................... 192 7.1. Problem decentralizacije kod unitarnih drţava ........................................................... 192 7.2. Evropeizacija i federalne drţave.................................................................................. 198 7.3. Regionalizam i regionalne drţave ............................................................................... 200 8. EU i demokratija – perspektive .......................................................................................... 202 8.1. Evropska unija – evropska federacija ili federacija u nastajanju? ............................... 206 8.1.1. Razvoj zajedniĉkih evropskih vrijednosti............................................................. 209 8.1.1.1. Ideja Evrope ................................................................................................... 210 8.1.1.2. Evropski identitet ........................................................................................... 213 8.1.1.3. Identitet i Evropska unija ............................................................................... 214 8.1.1.4. Religijski identitet Evropske unije ................................................................ 217 8.1.2. Elementi federalizma u politiĉkom sistemu Evropske unije i predlozi za njihovo jaĉanje ................................................................................................................ 221 8.1.2.1. Konstitucionalizam EU.................................................................................. 225 8.2. Ostali predlozi za prevazilaţenje demokratskog deficita u EU ................................... 228 Zakljuĉak ................................................................................................................................ 228 Literatura: ............................................................................................................................... 240 Prilozi: .................................................................................................................................... 249 „Istinske demokratije nikada nije bilo, niti će je biti“ – Ţan Ţak Ruso 1 Uvod Demokratija je oduvijek bila zanimljiva pojava za istraţivanje. Od antiĉke Grĉke pa sve do danas, prihvatana sa većim ili manjim oduševljenjem, demokratija je najĉešće korišćena rijeĉ u okviru svih politiĉkih procesa a mnogi su je koristili i u kontekstu opravdavanja svojih reţima. 1 Izvjesno je da je demokratija oblik organizacije javne vlasti bez koga se ne moţe u XXI vijeku, iako se u svom izvornom znaĉenju ne moţe identifikovati nigdje u svijetu. Pojam demokratije se moţe shvatati i definisati usko i široko, ali onaj esencijalni element svake definicije koji distancira i odvaja demokratiju od svakog drugog oblika ureĊenja je sloboda izbora i samoodreĊenja naroda da sagleda sopstvene interese i pravilnim izborom ih štiti. Demokratija se prvenstveno vezuje za nacionalnu drţavu. Nastala u okvirima grĉkih polisa, razvila se i oĉuvala unutar modernih nacionalnih drţava. Kako je „nacionalna drţava ... samo istorijski trenutak“, 2 Evropa i svijet poslije Drugog svjetskog rata postaju scena za drugaĉiji vid saradnje, povezivanja, integrisanja. Drugim rijeĉima, saradnja izmeĊu drţava se podiţe na viši nivo od nacionalnog, na meĊunarodni, globalni nivo. Okvir za ovakvo povezivanje postale su meĊunarodne organizacije i njihove institucije, a najviši nivo integrisanja do sada poznat u svijetu dostignut je u okviru Evropske unije. Proces integracija, koji je zahvatio teritoriju Evrope pedesetih godina prošlog vijeka u vidu brojnih evropskih pokreta, nastavio se osnivanjem Savjeta Evrope – najstarije evropske organizacije, a svoju kulminaciju doţivio unutar Evropske unije, u potpunosti je pomjerio paţnju sa nacionalne na evropsku i meĊunarodnu scenu i bespovratno uticao na stvaranje više centara moći i odluĉivanja. Logikom kojom su se rukovodili tvorci Ujedinjenih nacija, da se ujedinjeni narodi lakše mogu izboriti za oĉuvanje najznaĉajnijih dobara civilizacije – mira, bezbjednosti i prosperiteta, danas se sluţe i ĉelnici drugih meĊunarodnih organizacija – „ujedinjene u razliĉitosti“ 3 drţave će 1 Npr. general Franko je svoj reţim u Španiji nazivao organskom demokratijom 2 Dal Robert, Demokratija i njeni kritičari, CID, Podgorica, 1999, str. 279. 3 Moto Evropske unije Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 2 jednostavnije ostvarivati ekonomske, politiĉke, kultorološke vrijednosti. Integracija je doprinijela da drţave danas zajedno odluĉuju o oblastima koje su nekada tradicionalno bile u njihovoj iskljuĉivoj nadleţnosti. Da li je zadiranje u nacionalni suverenitet zbog ekonomske dobrobiti realnost XXI vijeka? Nesumnjivo da je ekonomska integracija bila primarni cilj nastanka Evropske zajednice za ugalj i ĉelik, Evropske zajednice za atomsku energiju i Evropske ekonomske zajednice. Stoga je ekonomski interes nedvosmisleno bio istaknut u okviru njihovih osnivaĉkih ugovora. S vremenom je postignut napredak i ĉvrsta veza izmeĊu ĉlanica i otvorile su se nove šanse za saradnju i potreba da se povezivanje produbi. Prvi i odluĉujući korak napravljen je usvajanjem Jedinstvenog evropskog akta 1986. godine, a vrhunac ovog povezivanja predstavlja politiĉka saradnja i formiranje same Evropske unije. Osim po svom obliku i ureĊenju Evropska unija je po mnogo ĉemu specifiĉan vid integrisanja evropskih drţava, stoga i ne ĉudi što je poseban naĉin njenog stvaranja stvorio i izvjesne probleme u njenoj demokratskoj legitimnosti. Nedostaci proizilaze iz ĉinjenice da Evropska unija nesumnjivo posjeduje politiĉki sistem koji stvara i direktno štiti i implementira odluke na teritoriji drţava ĉlanica. U praksi odluke koje se donose unutar Unije imaju direktan uticaj na ţivot njenih graĊana, a pojedinci ne mogu na direktan naĉin da utiĉu na usvajanje politika Unije. Na taj naĉin u Uniji se stvaraju strukturni problemi demokratije, ili, reĉnikom teoretiĉara evropskih integracija, demokratski deficit. Definicija demokratskog deficita polazi od predstave da postoje problemi demokratije u okviru Evropske unije koji direktno proizilaze iz naĉina nastanka i funkcionisanja Evropske unije. Proces konstituisanja Unije zapoĉeo je formiranjem Evropske zajednice za ugalj i ĉelik (European Coal and Steal Community – ECSC) 18. aprila 1951. godine u Parizu, kada je šest zapodnoevropskih zemalja odluĉilo da krene u zajedniĉku integraciju u okviru jedinstvenog trţišta za oblasti uglja i ĉelika. Osnivanje ove Zajednice oznaĉilo je novu eru u meĊunarodnom povezivanju zahvaljujući ĉinjenici da su unutar ECSC do tada suprotstavljene drţave izrazile svoju spremnost da djeluju zajedno u svom sopstvenom interesu i interesu Evrope, već i zahvaljujući funkcionalnom povezivanju evropskih drţava, koje ne ukljuĉuje i politiĉku vezu. Ugovor o Evropskoj zajednici za Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 3 ugalj i ĉelik obuhvatio je odredbe po kojima je trebalo da drţave koje su osnovale Zajednicu ukinu sve restrikcije na trgovinu uglja i ĉelika u periodu od pedeset godina. Uspješna saradnja u okviru ECSC bila je dobra polazna osnova za nove predloge i projekte koji su sadrţali i ideje da se integracija proširi i produbi na nove oblasti. Šest godina nakon zakljuĉenja Ugovora o Evropskoj zajednici za ugalj i ĉelik, 25. marta 1957. godine, istih šest drţava zakljuĉilo je u Rimu dva nova ugovora - Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (European Economic Community, EEC) i Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju (European Atomic Energy Community, EAEC). Na taj naĉin integracija je proširena na dvije nove oblasti. U široj perspektivi Evropska ekonomska zajednica je imala za cilj uspostavljanje carinske unije koja bi omogućila slobodan protok ljudi, roba, usluga i kapitala, kao i izgradnju zajedniĉkog trţišta. Evropska agencija za atomsku energiju imala je kao primaran zadatak razvoj evropske nuklearne industrije. Prvobitno, svaka od tri zajednice posjedovala je sopstveni institucionalni mehanizam, ali su iz finansijskih i iz razloga praktiĉne prirode 1965. godine, Sporazumom o spajanju, formirane zajedniĉke institucije. ECSC, EEC i EAEC postizale su, na samom poĉetku, velike ekonomske uspjehe i ostvarivale veliki napredak u povezivanju u ugovorima definisanim oblastima. Šezdesetih i sedamdesetih godina dolazi do prvih velikih kriza i razmimoilaţenja u mišljenjima kojom brzinom i kojim smjerom bi trebalo da se kreće integracija. Pored ovih prepreka, ono što zaista jeste usporavalo dalju integraciju bila je jednoglasnost u glasanju Savjeta koja je spreĉavala Komisiju da u svom radu djeluje u interesu zajednica i konaĉno je usmjeri u pravcu dubljeg povezivanja izmeĊu drţava ĉlanica i stvaranja jaĉe veze izmeĊu nje i njenih graĊana. U pokušaju prevazilaţenja ovih pitanja i problema lideri, tada, devet drţava ĉlanica sastali su se 14. i 15. decembra 1973. godine u Kopenhagenu i izglasali Deklaraciju o evropskom identitetu. Ovim dokumentom lideri evropskih zemalja pokazali su spremnost da „svoj rad dalje unaprijede u budućnosti sa ciljem stvaranja progresa u konstrukciji ujedinjene Evrope“.4 Predstavnici drţava ĉlanica sloţili su se da su nepremostive razlike koje su ih razdvajale sada prošlost i da zbog zajedniĉkog 4 Declaration on European Identity, in: Bulletin of the European Communities. December 1973, No 12, p. 118–122. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 4 nasljeĊa i zajedniĉkih vrijednosti treba djelovati jedinstveno u odnosu na ostatak svijeta. U tekstu Deklaracije se, dalje, navodi da su drţave odluĉne da zaštite princip reprezentativne demokratije, vladavine prava, socijalnu pravdu i poštovanje ljudskih prava, a svi ovi elementi ĉine osnovu evropskog identiteta. Kao vremenski interval za ostvarivanje ovih ciljeva u ovom periodu se spominje razdoblje od deset godina, koji se pokazao kao preambiciozan rok. Tvorci zajednica intenzivno su se bavili problemom demokratije, pa je tako nakon Deklaracije o evropskom identitetu izglasana još jedna – Deklaracija o demokratiji, koja je bila jedan od prvih pokušaja isticanja znaĉaja povećanja demokratiĉnosti zajednica. 5 Inicijativa je potekla od institucije koja će i ubuduće predstavljati pokretaĉa u okviru Zajednice/Unije i koja će davati najznaĉajnije politiĉke smjernice – Evropskog savjeta. Dakle, na sastanku Evropskog savjeta u Kopenhagenu 7. i 8. aprila 1977. godine šefovi drţava i vlada su usvojili Deklaraciju u kojoj se, izmeĊu ostalog, izraţava potreba za izborom ĉlanova Evropskog parlamenta putem neposrednih izbora, kako bi se na taj naĉin ideali demokratije dijelili sa graĊanima. U Deklaraciji se jasno istiĉe opredijeljenost drţava ĉlanica da poštuju vrijednosti njihovih pravnih poredaka, kao i osnovne postulate predstavniĉke demokratije, vladavine prava, socijalne pravde i poštovanja ljudskih prava. Prvi uspješan korak u pravcu obezbjeĊivanja demokratske kontrole unutar Evropskih zajednica vezuje se za 1975. godinu. Naime, sedamdesetih godina prošlog vijeka zajednice su razvile sopstveni izvor finansiranja, a novonastala situacija zahtijevala je parlamentarnu kontrolu nad raspodjelom ovih sredstava. Djelimiĉna parlamentarna kontrola nad ovim sredstvima je omogućena sporazumom izmeĊu Savjeta i Evropskog parlamenta, kojim je budţetska vlast podijeljenja izmeĊu ova dva tijela. Sporazum je omogućio Evropskom parlamentu kontrolu i upravljanje kreditima koji se usmjeravaju i troše na nove oblasti zajednica, što praktiĉno znaĉi da jaĉa uticaj EP na budţet i da preko ove svoje uloge Parlament poĉinje uspješno da kontroliše aktivnosti zajednica. Pored ove, nesumnjivo vaţne novine, Evropski parlament je dobio pravo da, ukoliko postoje izvjesni vaţni razlozi u prilog tome, odbije predlog budţeta u cjelini. 5 Vidjeti: Declaration on Democracy, European Council of 8 April 1978. EC Bulletin No. 3 (1978) Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 5 Za graĊane podjela budţetske vlasti izmeĊu Savjeta i Parlamenta na samom poĉetku nije mnogo znaĉila jer su ĉlanovi Evropskog parlamenta delegirani iz nacionalnih parlamenata. Evropski parlament su ĉinile delegacije nacionalnih parlamenata sve do 1979. godine kada su odrţani prvi neposredni izbori. Sam Evropski parlament je još 1960. godine iznio predlog o neposrednim izborima, ali je odluka Savjeta uslijedila tek 1976. S obzirom na to da je tokom svih ovih godina jedan od problema bio zakon koji bi vaţio na nivou Zajednice, ni odluka Savjeta nije donijela napredak u tom pravcu, tako da su prvi i svi naredni izbori odrţani po zakonima nacionalnih zakonodavstava. Nakon 1979. godine i prve znaĉajne reforme Evropskog parlamenta i druge institucije pretrpjele su izvjesne promjene u radu. Najznaĉajnija izmjena u tom smjeru jeste uvoĊenje kvalifikovane većine u rad Savjeta a u vezi sa pitanjima uspostavljanja unutrašnjeg trţišta kao prostora bez unutrašnjih granica. Rijeĉ je o tijelu koje je na samom poĉetku procesa integrisanja, 1952. godine, zamišljeno kao vrsta kontrabalansa u odnosu na nadnacionalnu Visoku vlast, kasnije Komisiju. Savjet je oduvijek bilo centralno legislativno tijelo unutar zajednica i institucija koja je direktno štitila nacionalne interese drţava ĉlanica. Prva kriza u radu zajednica reflektovala se kroz francusku politiku „prazne stolice“ u radu ove institucije. Situacija je razriješena tzv. „Luksemburškim kompromisom“ 1966. godine. Rješenje je dodatno usporilo rad u okviru zajednica, jer je mogućnost da se drţava ĉlanica u svakom trenutku moţe pozvati na vitalne interese i na taj naĉin blokirati odluku samo oteţalo rad. Stoga je uvoĊenje kvalifikovane većine Jedinstvenim evropskim aktom u pravom smislu rijeĉi bio „demokratski iskorak“. Jedinstveni evropski akt se u literaturi ĉesto istiĉe kao presudan dokument koji je vodio ka politiĉkoj uniji i prvim konkretnim odredbama u tom pravcu. Jednom usvojen i ratifikovan od strane drţava ĉlanica, Jedinstveni evropski akt je trebalo da izvrši reviziju tri osnivaĉka ugovora, a donio je vaţne odredbe koje su doprinijele demokratizaciji zajednica. Jedna od njih je već pomenuto uvoĊenje pravila kvalifikovane većine za donošenje odluka u Savjetu o pitanjima u vezi sa unutrašnjim trţištem. Moglo bi se reći da su pored ovog još dva aspekta Jedinstvenog evropskog akta bila od centralnog znaĉaja za demokratizaciju zajednica: uvoĊenje procedure saradnje koja poboljšala poziciju Evropskog parlamenta u „zakonodavnoj grani vlasti“; Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 6 kao i odluka svih drţava ĉlanica da „rade zajedno na promovisanju osnovnih prava koja su zajedniĉka u ustavnim tradicijama i pravima drţava ĉlanica, i koja su sadrţana u Konvenciji o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda i Evropskoj socijalnoj povelji.“6 Nakon Jedinstvenog evropskog akta, zajednice su doţivjele najznaĉajnije promjene i cjelokupnu strukturnu transformaciju Ugovorom iz Mastrihta, 1992. godine. Ovim ugovorom zajednice su transformisane u tzv. prvi stub u okviru kojeg je zadrţan nadnacionalni oblik integrisanja drţava ĉlanica, a dodate su i dvije oblasti u kojima je saradnja do tada bila neinstitucionalizovana i koja je bila tek u zaĉetku. Oblasti koje su nekada bile „kamen spoticanja“ izmeĊu drţava EC sada postaju oblasti saradnje u okviru kojih se donose zajedniĉki stavovi, strategije i zajedniĉke akcije. TakoĊe, Ugovorom iz Mastrihta oblast garantovanja prava podiţe se na nivo iznad nacionalnog i to uvoĊenjem prava graĊanstva. Polazeći od prvobitne ideje da se razvije zajednica ujedinjenih politiĉki jakih i stabilnih drţava koja će njegovati tradicionalne vrijednosti Zapadne Evrope uz ekonomsko povezivanje nasuprot drţavama Istoĉnog bloka tokom Hladnog rata, Evropska unija je devedesetih godina transformisana u entitet otvoren za sve drţave koje ispunjavaju kriterijume demokratiĉnosti i ekonomske razvijenosti. Na taj naĉin Evropska unija se našla u poziciji ujedinitelja i reformatora Evrope. Proširivanje „sfere uticaja“ EU i na ove zemlje oznaĉilo je izvjesne pogodnosti i za samu Uniju, ne samo za nove drţave ĉlanice kojima je ĉlanstvo zapravo bilo garant stabilnosti, sigurnosti i prosperiteta. Sa aspekta Evropske unije, ova nadnacionalna zajednica je proširila liberalizovano i slobodno trţište i povezujući sve djelove Evrope i doprinoseći na taj naĉin ekonomskom rastu u svim drţavama. Pored promjena koje su se odrazile u smislu dugoroĉnih efekata u primjeni odreĊenih politika, proširenje je bespovratno uticalo i na promjenu institucija Unije koje su morale odgovoriti na izmijenjeno i prošireno ĉlanstvo: povećanje broja ĉlanova Evropskog parlamenta; promjena u broju komesara Evropske komisije; proširenje primjene kvalifikovane većine; predstavljanje modela fleksibilne i pojaĉane saradnje u zavisnosti od toga da li su drţave voljne ili ne da se dublje integrišu u okviru odreĊene politike. 6 The Single European Act, Bulletin EC, Supplement 2, 1986, p. 5. (Preamble of the SEA) Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 7 Produbljivanje procesa integracija unutar Evropske unije poslije Mastrihta odrazilo se dvostruko: proširivanjem politika koje se prebacuju sa nivoa drţava ĉlanica na nivo Unije; transformisanjem institucija kako bi mogle odgovoriti na novonastalu situaciju. Ovakav razvoj situacije je uticao da drţave ĉlanice i graĊani sve ĉešće preispituju nadleţnost i legitimnost institucija Unije. Prije svega jasno se ukazuje na manjak odgovornosti donosioca odluka u okviru Evropske unije. Upravo od trenutka kada se sve više oblasti koje imaju direktan uticaj na ţivot graĊana poĉinju prebacivati sa nacionalnog, nivoa drţava ĉlanica, na nivo Unije, demokratija postaje pitanje kome se treba posvetiti u okviru ove nadnacionalne tvorevine. Odriĉući se dijela svojih nadleţnosti i prebacujući ove nadleţnosti na nivo Unije, drţave ĉlanice se suoĉavaju sa narastajućim demokratskim deficitom i ova ĉinjenica se ne reflektuje samo na nadnacionalnom nego i na nacionalnom nivou. U oblastima koje su u nadleţnosti Unije graĊani ne mogu na neposredan naĉin da utiĉu na njihovo formulisanje. Jednom kada pojedina oblast preĊe u iskljuĉivu nadleţnost Unije, ova je obavezna da donese odluku koja će se neposredno primjenjivati na teritorijama drţava ĉlanica. S obzirom na to da se, po pravilu, radi o odlukama nadnacionalnog karaktera nadleţnost za njihovo sprovoĊenje ima Evropska komisija. TakoĊe, neposredna sudska zaštita dolazi od još jedne evropske nadnacionalne institucije, Suda pravde. Upravo da bi se, na neki naĉin, „zaštititile“, drţave ĉlanice, insistiraju na glasanju po sistemu jednoglasnosti u okviru Savjeta. Na taj naĉin, Savjet, kao glavno zakonodavno tijelo ima primat u odnosu na Evropski parlament, kome bi kao neposredno izabranom tijelu trebalo da pripada zakonodavna funkcija. Slabost Evropskog parlamenta, zajedno sa jaĉanjem izvršne u odnosu na parlamentarnu vlast, jedan je od najĉešće isticanih razloga demokratskog deficita u Uniji. Stoga je jedan od ciljeva ovog rada objašnjavanje termina demokratski deficit i zašto se on vezuje za Evropsku uniju. Da bi se objasnio manjak demokratske legitimnosti, neophodno je povući paralelu izmeĊu pojma demokratije i demokratskih politiĉkih sistema s jedne strane, i, uslovno reĉeno, modela demokratije koji je prilagoĊen nedovršenom politiĉkom sistemu Evropske unije, s druge strane. Iz ovog razloga uvodni dio rada obuhvata objašnjenje pojma demokratije, antiĉkog i savremenog, kao i modela demokratije koji danas postoje u svijetu. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 8 U ekonomsku integraciju unutar Evropske zajednice za ugalj i ĉelik, kao što je već istaknuto, pedesetih godina prošlog vijeka krenulo je šest zapadnoevropskih zemalja. 7 Od tada do danas Unija je prošla kroz šest proširenja, pa su ĉlanice postale i nekada socijalistiĉke zemlje koje su prošle potpuno drugaĉije procese demokratizacije u odnosu na zemlje zapadne Evrope. 8 Pridruţivanje deset zemalja centralne i istoĉne Evrope uticalo je na stvaranje velike heterogenosti politiĉkih i ekonomskih interesa u Uniji. Zbog toga je u okviru ove teme uraĊena uporedna analiza procesa demokratizacije ĉlanica Evropske unije, kako zemalja istoĉne tako i zemalja zapadne Evrope. S obzirom na to da se Grĉka ĉesto naziva “kolijevkom demokratije”, kao i da je njeno pridruţivanje bilo prvo i do sada jedino pojedinaĉno pridruţivanje koje je po mnogo ĉemu specifiĉno, napravljen je poseban osvrt na demokratizaciju ove zemlje. U radu su izloţeni i napori koje je Evropska unija uloţila u demokratizaciju zemalja kandidata za ĉlanstvo zakljuĉivanjem evropskih sporazuma. Centralni dio rada obuhvata analizu strukturnih problema demokratije u Evropskoj uniji, sa posebnim osvrtom na objašnjenje i definiciju pojma demokratskog deficita. Ova analiza obuhvata sagledavanje elemenata demokratskog deficita u okviru institucija i u okviru politika Unije. Izloţeni su i najznaĉajniiji stavovi teoretiĉara koji su se bavili ovom problematikom. S obzirom na to da meĊu teoretiĉarima koji su dali doprinos definisanju i objašnjenju pojma demokratskog deficita ne postoji jedinstven stav o tome da li Evropskoj uniji uopšte treba demokratija, u odgovoru na ovo pitanje prezentovani su razlozi iz kojih slijedi zakljuĉak da bi politiĉki sistem EU trebalo da posjeduje demokratske karakteristike. Proces integrisanja zemalja Evropske unije prouzrokovao je ozbiljne demokratske probleme ne samo na nivou Unije već i u drţavama ĉlanicama, ali se on drugaĉije manifestuje u zemljama federalnog, u odnosu na zemlje unitarnog ureĊenja. 7 Francuska, Zapadna Njemaĉka, Italija, Belgija, Holandija i Luksemburg 8 Prvo proširenje bilo je 1973. godine kada je „Evropa šestorice“ dobila tri nova ĉlana: Veliku Britaniju, Irsku i Dansku; deseta ĉlanica 1981. godine postala je Grĉka; 1986. godine ĉlanice EC su postale Španija i Portugalija, a 1995. godine Austrija, Finska i Švedska. Najveće i najambicioznije proširenje do sad bilo je 1. maja 2004. godine kada je u talasu primljeno deset zemalja iz centralne, istoĉne i juţne Evrope i to su: Letonija, Litvanija, Estonija, Kipar, Malta, Slovenija, Poljska, Ĉeška, Slovaĉka i MaĊarska. Najzad, poslednje proširenje Unije je bilo 2007. godine kada su ĉlanice postale Rumunija i Bugarska. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 9 Budući da se problemom prevazilaţenja demokratskog deficita nisu bavili samo teoretiĉari već i evropski zvaniĉnici i direktni akteri procesa evropskog integrisanja poseban dio rada posvećen je Ugovoru iz Lisabona, promjenama koje on unosi u djelovanje Unije, kao i izmjenama koje su znaĉajne za smanjivanje demokratskog deficita unutar Unije. Rad na ovoj problematici je zapoĉeo u periodu kada Ugovor iz Lisabona još uvijek nije stupio na snagu pa su detalji ovog reformskog ugovora razmatreni detaljno i odvojeno, te će rješenja koja predviĊa ovaj Ugovor biti smještena u dijelu koji se odnosi na reformske pokušaje, zajedno sa ugovorom iz Mastrihta, Amsterdama i Nice i neuspjelim Nacrtom ugovora o ustavu za Evropu. TakoĊe, napravljen je i poseban osvrt na postojeće elemente federalnog ustrojstva Unije, kao i o predispozicijama za njenu „federalizaciju“ u budućnosti. Rasprave o tome koje su to zajedniĉke vrijednosti oko kojih se okupljaju drţave Evropske unije ne zaobilaze demokratiju kao jednu od njih. Kao takva (vrijednost), demokratija je prepoznata u osnivaĉkim dokumentima Unije. Dakle, drţave Evropske unije i sama Unija, prepoznaju demokratiju kao zajedniĉku vrijednost. Demokratija je jedna od osnovnih vrijednosti oko kojih se udruţuju zemlje ĉlanice Evropske unije. Ĉeste polemike baš u pogledu vrijednosti i ideja oko kojih bi se „okupljale“ evropske drţave i njeni narodi, tj. koje bi trebalo da budu temelj Unije ponovo su zapoĉele u periodu nastanka „evropskog ustava“. Ekonomsko povezivanje nije zahtijevalo ovakvu vrstu razmišljanja jer je smisao ovog povezivanja bio više nego oĉigledan – temeljio se na ekonomskom interesu drţava ĉlanica. Nakon uspostavljanja evropskog graĊanstva, a naroĉito nakon poĉetka pregovora o novom dokumentu koji bi se bar na papiru zvao ustav, otpoĉela su razmišljanja o tome što je vezivno tkivo ovih procesa. U prilog priĉi o definisanju vrijednosti i osnovnih prava drţava, a rukovodeći se temom ovog rada, treba spomenuti i to da je Evropska unija u stvari politiĉka cjelina sa specifiĉnim identitetom koji se ne moţe poistovjetiti sa identitetom nijedne drţave ĉlanice, i polazeći od toga, ona posjeduje i svoje sopstvene vrijednosti. Ove vrijednosti (konsolidacije) demokratije, uspostavljanja vladavine prava i poštovanja ljudskih prava i sloboda ĉine „normativnu bazu“ Evropske unije. Stoga se acquis usvaja u skladu sa osnovnim vrijednostima: idejama mira i slobode oko kojih se evropski narodi okupljaju još od Šumanove deklaracije; demokratije; vladavine prava i poštovanja ljudskih prava i fundamentalnih sloboda. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 10 Mada je Evropska unija prošla kroz više proširenja tokom kojih je „Evropa šestorice“ transformisana u nadnacionalnu zajednicu koja trenutno ima 27 drţava ĉlanica a tokom ovog perioda širila su se i njena ovlašćenja, fundamentalne vrijednosti koje su isticali oĉevi osnivaĉi Evropske zajednice za ugalj i ĉelik nisu se promijenile do danas. Pošto je nesumnjivo da drţave ĉlanice posjeduju demokratske politiĉke sisteme, zagovornici teorije o nepostojanju demokratskog deficita u Evropskoj uniji istuĉu da ona upravo „crpi“ svoj demokratski legitimitet od ĉlanica. Ipak, na nadnacionalnom nivou je situacija malo komplikovanija. Stoga priĉa o demokratiji u EU povlaĉi za sobom pitanje evropskog naroda i, s njim u vezi, identiteta. U skladu sa tim, ideja Evrope, pojam evropskog identiteta i njegova neposredna veza sa Evropskom unijom, obrazloţeni su od svojih zaĉetaka pa do danas. Najzad, zakljuĉna razmatranja istraţivanja bave se mogućim pravcima razvoja Unije i na koji naĉin će njena eventualna buduća transformacija uticati na njenu demokratsku legitimizaciju. *** Nauĉno-istraţivaĉke metode koje su korišćene u ovom radu odreĊene su na osnovu predmeta i ciljeva istraţivanja.. S obzirom na to da proces evropske integracije ukljuĉuje ekonomsku, politiĉku, kulturološku i druge oblike saradnje izmeĊu drţava ĉlanica Evropske unije, znaĉajnu primjenu tokom istraţivanja imao je i multidisciplinarni metodološki pristup, prije svega metodologija svojstvena politiĉkim naukama. Komparativna metoda je korišćena u dijelu rada koji se odnosi na povlaĉenje paralela izmeĊu klasiĉnog pojma demokratije koji je karakteristiĉan za grĉke polise i savremeni pojam demokratije, kao i u dijelu primjene kriterijuma za definisanje demokratije na politiĉki sistem Evropske unije. Upotrebu je imao i veliki broj posebnih metoda: od analitiĉkih posebnih metoda - analiza i to prilikom rastavljanja predmeta istraţivanja na njegove sastavne djelove, kao i prilikom utvrĊivanja odnosa izmeĊu ovih ĉinioca i njihovog uticaja na demokratiju unutar Evropske unije. Kao poseban dio analize primjenjivana je parcijalna analiza - Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 11 analiza sadrţaja. Specijalizacija je korišćena kod saznavanja posebnog i pojedinaĉnog u opštem. U dokazivanju postavljenih hipoteza primjenu su našle i sintetiĉke osnovne metode: sinteza, generalizacija, indukcija i dedukcija. Analiza sadrţaja dokumenata doprinijela prouĉavanju teme iz razloga što je pokušaje prevazilaţenja demokratskog deficita bilo najlakše objasniti neposrednim uvidom u reformske ugovore. Brojna literatura domaćih i stranih autora bila je osnov za saţimanje glavnih teorijskih pristupa koji su se bavili pitanjem demokratskog deficita i demokratije uopšte. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 12 1. Pojam i teorijsko odreĎenje demokratije U pokušaju definisanja jednog tako kompleksnog pojma kao što je pojam demokratije neophodno je poći od saznanja da je nemoguće pronaći univerzalnu definiciju demokratije, otuda što postoje brojna znaĉenja, elementi i razliĉita tumaĉenja u zavisnosti od politiĉkih i socijalnih premisa koje pojedini autori uzimaju u obzir u objašnjavanju ovog pojma. Većina definicija polazi od stava da demokratija (grĉki – δημοκραηια) podrazumijeva vladavinu naroda, što je i doslovan prevod rijeĉi (demos δημος – narod, kratos κραηος – vladavina). 9 Demokratija je, dakle, forma politiĉkog ureĊenja u okviru kojeg vlast legitimitet dobija direktno od naroda – izabrani predstavnici od strane naroda odluĉuju, ali u skladu sa interesom naroda. S obzirom na to da je nemoguće postignuti jedinstven stav u okviru naroda postavlja se pitanje koga predstavlja vlast/vlada? Odgovor se sam nameće – većinu naroda koja joj je svojim glasom dala povjerenje. TakoĊe, kljuĉna karakteristika demokratije je odgovornost vlasti prema graĊanima koji se smatraju politiĉki jednakim. Stoga je demokratija vladavina izabrane manjine u ime većine koja je izabrala, a u interesu svih graĊana. U okviru ovako definisanog sistema, graĊanima je neophodno omogućiti mehanizam formulisanja zahtjeva koje će individualnim i kolektivnim akcijama prezentovati vlasti i ostalim ĉlanovima društva. Za demokratski ţivot je karakteristiĉan proces formiranja i oblikovanja mišljenja, dakle, jedinstvo meĊu graĊanima na osnovu kojeg zajedniĉki utiĉu na kreiranje politika koje imaju neposredan uticaj na njihove ţivote. Demokratski sistem podrazumijeva jednako uvaţavanje svih zahtjeva graĊana, bez diskriminacije u odnosu na prirodu zahtjeva ili u odnosu na podnosioca zahtjeva. I mada je francuski Ustav iz 1791. godine nastao u svijetlu rasprave o neograniĉenom mandatu izabranog predstavnika koji nakon izbora više nije odgovoran 9 U svom govoru 1863. godine u Getizburgu, Abraham Linkoln kaţe da je „demokratija vladavina naroda, od naroda, za narod – Democracy is a government of the people, by the people and for the people“ – Navedeno prema: Sartori Đovani, Demokratija – šta je to?, CID, Podgorica, 2001, str. 102. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 13 biraĉima već naciji, 10 izabrana vlast nije ni beskonaĉna ni bezgraniĉna – njen mandat je ograniĉen i suštinski i vremenski. Iznad svake vlasti su ustav i zakoni, zato je prirodna sredina demokratije konstitucionalizam. Upravo zakoni i vremenski odreĊuju mandat izabranih predstavnika. Osim što su politiĉki jednaki, graĊanima se garantuju u jednakoj mjeri (naravno uz odreĊene uslove) prava i slobode. Garancija prava i sloboda je tekovina liberalizma, 11 a kao jedan od njegovih zaĉetnika smatra se Dţon Lok. Društvo je, po njegovom mišljenju, iznad drţave tj. vlasti i ova je ograniĉena interesima pojedinaca. Pojedinci u društvu su jednaki po pravima i niko nema više vlasti od drugog. To je moguće samo ukoliko se pojedinci dogovorom-ugovorom usaglase da nekome daju više moći i bolji poloţaj u odnosu na druge, ali i to kao i sve ostalo zavisi iskljuĉivo od volje pojedinaca, koji ne postoje zbog zajednice, već zajednica postoji zbog interesa pojedinaca. 12 U teoriji i praksi demokratija ne nailazi uvijek na odobravanje. Tako je npr. Herodot (484–425 p.n.e.) u svojoj Istoriji kroz razgovor trojice oslobodilaca Persije navodio da je vlada naroda i po imenu nešto najlepše na svijetu i podrazumijeva ravnopravnost za sve. Ipak, po Herodotovom mišljenju, uvijek postoji mogućnost da ono najgore i najpodlije iz naroda izaĊe na površinu. Herodot je tvorac imena demokratija. 13 Sagledavajući fenomen demokratije ispravno je istaknuti da postoji velika razlika izmeĊu onoga što bi demokratija trebalo da bude i izmeĊu onoga što ona zaista jeste u praksi. Demokratija nije kao tvorevina jednom za svagda data, već se mijenja u 10 Upor: Bobio Norberto, Budućnost demokratije – Odbrana pravila igre, Filip Višnjić, Beograd, 1990, str. 21. 11 Lok se zajedno sa Monteskjeom, Kantom i Dţ. S. Milom smatra utemeljivaĉem liberalizma. Ali, ovim teoretiĉarima je sam naziv liberalizam bio nepoznat, pa se prvi put srijeće kao španski liberales 1811. godine, doţivljavajući svoju širu popularizaciju u Francuskoj – liberaux. U istorijskom kontekstu, a uzimajući u obzir savremeni pojam demokratije (ne i antiĉki), jasno je da je liberalizam prethodio demokratiji. Liberalna drţava nema monopol ni nad politiĉkom ni nad ekonomskom sferom, a izgubila ga je davanjem politiĉkih i ekonomskih sloboda svojim graĊanima. S obzirom na to da je drţava „nuţno zlo“, poklonici liberalizma smatraju da drţava ne moţe biti niti apsolutna niti paternistiĉka, ona mora biti demokratska. TakoĊe, liberalna drţava nije apsolutna već ustavna. 12 Stanovĉić Vojislav, Civilno društvo u: Enciklopedija političke kulture, Savremena administracija, Beograd, 1993, str. 176. 13 Sartori Đovani, Demokratija – šta je to?, CID, Podgorica, 2001, str. 184. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 14 skladu sa razvijanjem politiĉkih procesa. Sistem koji je „pasivan“ i koji ne evoluira vremenom, osuĊen je na propast. „Za demokratski reţim stanje preobraţaja je njegovo prirodno stanje: demokratija je dinamiĉna, despotizam je statiĉan i uvek jednak sebi samom.“ 14 Polazeći od pitanja šta je svrha (telos) demokratije odgovor se neposredno vezuje za ograniĉavanje moći nosioca vlasti, tj. djelovanje vlasti u interesu graĊana. IzmeĊu ograniĉenja vlasti i njene demokratske kontrole od strane graĊana postoji uzroĉno-posljediĉna veza. Na taj naĉin spreĉava se samovolja pojedinaca ili grupe pojedinaca. Za postojanje demokratije od znaĉaja je i u kakvim uslovima/sredini ovaj koncept opstaje, tj. šta je njen topos. Demokratija je svoje stanište mogla naći samo u grĉkom polisu i u savremenoj nacionalnoj drţavi. 15 Savremena, moderna, demokratija koja se vezuje za nacionalne drţave rezultat je teorijskog poimanja koji se izgraĊivao dugi niz godina. Nasuprot njoj antiĉka demokratija je proizvod politiĉke prakse, naĉina ţivota starih Grka i forme ureĊenja polisa, pa se ne moţe ni shvatiti ni opisati bez objašnjenja nastanka i djelovanja polisa. 1.1. Antičko shvatanje demokratije U okviru današnjeg evropskog poretka pogodno tlo su našla brojna antiĉka naĉela i principi. Grĉka je savremenom svijetu ostavila u nasljeĊe: demokratiju, vladavinu prava, osobenu arhitekturu, posebne knjiţevne i umjetniĉke forme (epika, pripovijedanje o herojskim djelima u uzvišenom stihu, lirsko pjesništvo, tragedija i komedija). I sama rijeĉ demokratija, kao što smo vidjeli, potiĉe iz grĉkog jezika i zadrţala je taj grĉki korijen u gotovo svim jezicima. 14 Bobio Norberto, navedeno djelo, str 5. 15 Vidjeti: Samardţić Slobodan, Postoji li demokratija u nadnacionalnoj zajednici? – Jedinstveni slučaj Evropske unije, u: Podunavac Milan (prireĊivaĉ), Drţava i demokratija, Sluţbeni glasnik, Beograd, 2010, str. 476–477. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 15 Antiĉka Grĉka je „pruţila svetu prvi demokratski preobraţaj od ideje i prakse vladavine malog broja do ideje i prakse vladavine velikog broja.“ 16 Zahvaljujući tome gotovo sva istraţivanja i teorije demokratije, po pravilu, uvijek polaze od grĉkog primjera i neposrednog uĉešća njenih graĊana u vršenju javnih poslova. O antiĉkoj ili „ograniĉenoj“ demokratiji se moţe govoriti tek nakon transformacije grĉkog društva i selidbe iz mikenske palate. Osim promjene središta društvenog i politiĉkog ţivota, presudna je promjena staleških odnosa, pa umjesto relacije suveren–podanik za antiĉku demokratiju je karakteristiĉno da su graĊani ravnopravni. Zbog toga se o demokratiji moţe govoriti tek sa pojavom polisa, malene, nezavisne, zajednice. Saĉinjavali su je graĊani koji su taj status dobijali nasljeĊem. Iako se za polis ĉesto kaţe grad-drţava, ovaj pojam nije ispravan, jer antiĉka Grĉa nije poznavala drţavno ureĊenje, pa je u tom smislu adekvatniji termin grad-zajednica. 17 Kriterijumi za dobijanje statusa graĊanina (politiai, astoi) su bili izuzetno oštri, pa je u odreĊenim periodima ovaj status u Grĉkoj bio gotovo ekskluzivitet. Naime, 451. godine p.n.e. atinski zakoni su propisivali da graĊanin Atine moţe postati samo osoba ĉiji su i roditelji bili Atinjani. Pored toga, graĊani jednog polisa bili su samo punoljetni muškarci. Robovi, ţene i rezidentni stanovnici (stranci) nisu bili ubrajani u graĊane, pa samim tim nisu uţivali nikakva prava. Na taj naĉin svojstvo graĊanina je bilo iskljuĉujućeg karaktera, što je nezamislivo u modernim nacionalnim drţavama. GraĊanin polisa je, bez obzira na druga prava koja je uţivao, bio odreĊen na osnovu uĉešća u politiĉkom ţivotu. To je, u stvari, još jedan „proizvod“ antiĉke Grĉke – ideja po kojoj je ĉovjek po prirodi politiĉko biće. 18 Središnji dio polisa ĉinio je trg (agora) koji je bio mjesto okupljanja graĊana. U smislu politiĉkih institucija okupljeni slobodni graĊani (demos) ĉinili su Narodnu skupštinu koja je od V vijeka bila najznaĉajniji organ grĉkog polisa. U okviru grĉkih polisa nisu se razvijali isti oblici društvenog ureĊenja, svaki polis je bio drugaĉiji u odnosu na drugi. Uzmimo za primjer Atinu i Spartu, dva veoma uticajna polisa u okviru kojih su razvijena dva potpuno razliĉita naĉina ţivota. Sparta je 16 Dal Robert, Demokratija i njeni kritičari, str. 57. 17 U ovom radu će biti korišćena izvorna rijeĉ polis. 18 Aristotel – ĉovjek je politiĉko biće (zoon politikon). Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 16 bila vojna drţava sa veoma rigidnim sistemom prava, dok je u okviru Atine uspostavljena ograniĉena demokratija. UporeĊujući razliĉite oblike društvenih ureĊenja u grĉkim polisima, slijedi zakljuĉak da se demokratija i demokratski ureĊen polis razvio u Atini. Tako npr. za razliku od Atinjana koji su od govorništva napravili vještinu, graĊani Sparte nisu imali pravo da debatuju u skupštini o odreĊenom zakonodavnom predlogu. Imali su pravo samo da jednostavno glasaju u prilog ili protiv odreĊenog predloga. U Atini, graĊanin koji nije imao zvaniĉnu poziciju i koji nije bio govornik (habitual) u skupštini zvao se idiotai. U atinskom polisu se demokratija razvila ne samo zahvaljujući ĉinjenici da su svi slobodni graĊani uĉestvovali u kreiranju politiĉke volje zajednice već zahvaljujući istaknutim misliocima koji su svojim reformama doprinijeli uspostavljanju ovakvog ureĊenja. Ovdje se misli na dvojicu reformatora Solona i Klistena koji su u velikoj mjeri usmjerili društveni razvoj atinskog polisa. 19 Solon (oko 640–560. p. n. e.) je cjelokupno graĊanstvo podijelio, ali ne više na osnovu porijekla, već na osnovu privatne svojine, prihoda od ţetve i novĉanih prihoda. Od toga kojoj je grupi pojedinac pripadao zavisila su njegova politiĉka prava i njegovo uĉešće u donošenju odluka i visina priloga za vojsku. Ukoliko su nezadovoljni pojedinim odlukama ili zakonima, graĊani su se mogli obratiti narodnom sudu (narodni sud – heliaia). Svojim reformama Solon je doprinio da se aristokratska vlast u znaĉajnoj mjeri ograniĉi. Klisten je, nakon Solona, kompletno izmijenio društveni osnov na kome je poĉivala Atina, uvodeći organizaciju drţave po teritorijalnom principu. Na taj naĉin omogućeno je nesmetano i slobodno kretanje za sve graĊane. Svakako najznaĉajnija reforma bilo je oduzimanje moći plemstvu i njihovo zajedniĉko djelovanje i odluĉivanje sa obiĉnim graĊanstvom o stvarima koje su bile od znaĉaja za ţivot zajednice. Uĉešće graĊana u politiĉkom ţivotu bila je obaveza, a onaj koji je izbjegavao ova svoja politiĉka prava u potpunosti je lišavan svih graĊanskih prava. Zbog toga se kaţe da je poslije Solonovih i Klistenovih reformi ostvaren prelaz u demokratiju u atinskom polisu. 19 Vidjeti: Korać Veljko, Platonov ideal jedinstva filozofije i politike, str. VI u: Platon, Drţava, BIGZ, Beograd, 1993. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 17 Promjena ureĊenja atinskog polisa nastala Solonovim i Klistenovim reformama još uvijek nije oznaĉila i konaĉno uspostavljanje demokratije. U tom smjeru morao je da bude ispunjen niz drugih preduslova: 20 1. Dobar graĊanin rukovodi se interesima cijele zajednice i uvijek misli na opšte dobro. Stoga, graĊani moraju imati usklaĊene interese. Da bi zaista i djelovali u interesu polisa, graĊani moraju imati usklaĊene interese. 2. Zajedniĉko djelovanje graĊana zahtijeva njihovu homogenost. Svaka nejednakost – imovinska, ekonomska, kulturološka – moţe dovesti do konflikta. 3. Broj stanovnika mora biti mali. Još je filozof Platon (427–347. p. n. e.) govorio da je istinski kriterijum za odreĊivanje veliĉine polisa da se svi graĊani znaju izmeĊu sebe, a isto to ponovio je i Aristotel (384–322. p. n. e.) diskutujući o porijeklu polisa u Politici, kao i da je neophodno za graĊane da ih je toliko da svi znaju liĉne kvalitete jedan drugog. Ako to jeste sluĉaj, graĊani polisa će lakše birati svoje zvaniĉnike. 4. GraĊani neposredno uĉestvuju u vlasti i donose zakone. Samim tim što su graĊani homogeni i nisu brojni omogućava im da se lako okupljaju na gradskim trgovima (agorama) i odluĉuju o svim znaĉajnim pitanjima. Grcima je bio stran i neprihvatljiv drugi naĉin odluĉivanja. 5. Uloga graĊana u politiĉkom ţivotu Atine nije se ograniĉavala samo na uĉešće u radu skupštine, već je podrazumijevala i upravljanje gradom. Veliki broj javnih obaveza omogućavao je svim graĊanima da makar jedan period uĉestvuju u njima. 6. Polis mora biti autonoman. Svoju nezavisnost mora ispuniti i pokazati u ekonomskom, politiĉkom i vojnom smislu. Svoj vrhunac Atina je dostigla u vrijeme vladavine Perikla koji je upravljao drţavnim poslovima od 461. do 429. godine prije nove ere. Doprinos Perikla da se upravo u Atini razvije demokratija bio je nemjerljiv. Centralnu ulogu u upravljanju gradom imala je skupština u okviru koje je bila koncentrisana izvršna, zakonodavna i sudska vlast, a njeni ĉlanovi su bili slobodni Atinjani stariji od 18 godina. Drţavna 20 Navedeno prema: Dal Robert, Demokratija i njeni kritičari, str. 75. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 18 sluţba je bila vremenski ograniĉena, pa je na taj naĉin bilo obezbijeĊeno da svi graĊani makar jednom budu u prilici da uĉestvuju u vlasti. U narodnoj skupštini donosile su se sve najznaĉajnije odluke u vezi sa razvojem zajednice. Za vrijeme vladavine Perikla Atina se nametnula kao najrazvijenija u odnosu na ostale grĉke gradove i po obliku ureĊenja i po kulturnim sadrţajima. Veliĉanje atinske demokratije najbolje se ogleda u Nadgrobnoj besjedi, jednakost i ravnopravnost graĊana je njen osnov. „U privatnim poslovima vlada za sve ravnopravnost po zakonu, a što se tiče javnog ţivota, svako se, prema tome kako se ko u čemu odlikuje, bira u drţavnu upravu, ne zato što je član nekog staleţa, nego po svojoj ličnoj zasluzi.“ 21 Veliki grĉki filozofi – Platon i Aristotel imali su ozbiljnih primjedbi na raĉun demokratskog ureĊenja. Po njima, oblik ureĊenja u okviru kojeg se vlast koncentriše u rukama većine je dobra po kvantitetu, ali ne i po kvalitetu. Platon je u Drţavi demokratiju vrlo oštro kritikovao i svrstavao je u loše oblike vladavine zajedno sa timokratijom, oligarhijom i tiranidom. 22 Oblici vladavine se smjenjuju po ciklusima, a najbolji oblik vladavine je onaj gdje je vlast u rukama nekolicine izabranih. Da bi neko bio na ĉelu polisa mora se po svojim sposobnostima isticati u odnosu na masu. Najbolja drţava je, dakle, ona u kojoj su na ĉelu izabrani najuĉeniji ljudi, tj. filozofi. Demokratija ne predstavlja izrazito loš oblik vladavine ukoliko se većina rukovodi zakonima, ali ukoliko to nije sluĉaj ona moţe poprimiti i nasilniĉke razmjere. Stoga, demokratija „nije sposobna ni za velika dobra ni za velika zla“. 23 Najveći „teret“ koji je Platon stavljao na raĉun demokratije jeste pretjerana sloboda svjetine, koju je ovaj filozof poistovjetio sa razuzdanošću, a ova, pak, doprinosi nepoštovanju zakona. U tom sluĉaju demokratija se lako pretvara u tiraniju. Demokratija utiĉe da se izjednaĉavaju nespojive stvari koje se po logici ne mogu izjednaĉavati, zato je ona 21 Đurić Miloš, Istorija starih Grka do smrti Aleksandra Makedonskog – u odabranim izvorima, Zavod za udţbenike i nastavna sredstva, Beograd, 1983, str. 147. 22 Platon, Drţava, BIGZ, Beograd, 1999, str. 238. (544c) 23 Stanovĉić Vojislav, Demokratija, konstitucionalizam i vladavina prava, u: Podunavac Milan (prireĊivaĉ) Drţava i demokratija, str. 113. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 19 „divno drţavno ureĎenje, anarhično i šareno, koje svima bez razlike, i jednakima i nejednakima, deli nekakvu jednakost.“ 24 Isti stav o demokratiji Platon ponavlja i u svom djelu Drţavnik. Jednom zajednicom mogu upravljati: pojedinac, nekolicina ili mnoštvo. Platon smatra da je u uslovima u kojima je društvo dobro ureĊeno najbolja vladavina monarha, pa potom nekolicine, dok je najgora ona u kojoj je vlast u rukama većine. Jer, „treba naime čovjeka koji posjeduje kraljevsko znanje vladao on ili ne, nazivati kraljem“. 25 Izvjesno je da Platon i u ovom spisu primat u upravljanju daje izabranim pojedincima. Najbolje je, dakle, kad zajednicom upravlja jedan ili veoma mali broj umnih ljudi „bilo da vladaju privolom ili voljom podanika, bilo po pisanim zakonima ili bez njih, bilo kao bogataši ili siromasi, moramo po našem sadašnjem shvaćanju drţati da vladaju po umijeću, kakav god bio oblik njihove vlasti“. 26 Platon u svojim ranijim radovima prednost u upravljanju zajednicom daje uĉenim ljudima u odnosu na zakone obrazlaţući svoj stav time da zakoni nikada ne mogu obuhvatiti sve ono što je najbolje i najpodesnije za sve graĊane. Snaga pravednosti leţi u onome ko stvara zakon. Ovaj svoj stav Platon će znaĉajno redefinisati u Zakonima. 27 U kontekstu loših oblika vlasti, Platon smatra da je najgori loš vladar – tiranin, slijedi vladavina nekolicine – oligarhija, a najmanje „zla“ je demokratija, jer „mnoštvo nije sposobno steći bilo kakvo umijeće“. 28 UbjeĊenja da je demokratija loš oblik vladavine bio je i Aristotel. Preciznije, Aristotel je vladavinu svjetine ili demokratiju svrstavao u „izopaĉene“ oblike drţavnog upravljanja, zajedno sa tiranijom i oligarhijom. Aristotel je, dalje, isticao da se oblik demokratske vladavine razlikuje po tome da li većina vlada u interesu svih ili samo one nekolicine koji formalno i jesu na vlasti. Demokratija je loš oblik vladavine jer, vrlo ĉesto, moţe da se izopaĉi i iskvari. U 24 Platon, Drţava, str. 254. (558c) 25 Platon, Drţavnik, u: Drţavnik – Sedmo pismo, Informator i FPN, Zagreb, 1976, str. 345. (292c) 26 Platon, Drţavnik, str. 346. (293b) 27 O ovome će biti rijeĉi kasnije. 28 Platon, Drţavnik, str. 355. (300e) Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 20 odnosu na svrhu vladavine – one (vladavine) koje pri djelovanju misle samo na svoj interes su loše i tu spadaju: tiranija, oligarhija i demokratija. Na drugoj strani su monarhija, aristokratija i republika, i opšti interes je u osnovi ovih vladavina. Demokratija je vladavina siromašnih koja je lako podloţna kvarenju te se brzo transformiše u vladavinu rulje, jer je “pučka vladavina kad slobodnjaci i siromašni, budući u većini, imaju vrhovnu vlast”. 29 Govoreći o vladavini siromašnih Aristotel je smatrao da oni vladaju u svom interesu, a odluĉujući kriterijum za ovaj zakljuĉak nije brojnost siromašnih, oni bi isto upravljali bez obzira na to da li ih ima više ili manje. Osnovni princip koji definiše demokratiju je sloboda, koju Aristotel ne prepoznaje kao pozitivno stanje „jer vladavinu najboljih ograničavala je krepost, vladavinu manjine bogatstvo, pučku vladavinu sloboda“. 30 Demokratski politiĉki sistem je, po Aristotelovom mišljenju, ureĊen na sljedeći naĉin: u okviru demokratskog ureĊenja svi uĉestvuju u vlasti i biraju se u svim sluţbama; svi vladaju pojedincima i obrnuto, svaki pojedinac vlada svima; na mjesta u javnoj vlasti biraju se pojedinci na osnovu ţrijeba na ograniĉeno vrijeme, i to po pravilu kratko (vrijeme); za upravne poloţaje nije neophodna nikakva ĉlanarina, ili je ona najniţa; ista osoba ne moţe dva puta biti izabrana na isti poloţaj, osim kada su u pitanju ratniĉke duţnosti; sudskim poslovima se bave svi; skupština ima vrhovnu vlast; upravne sluţbe rukovode samo onim oblastima od manjeg znaĉaja; svi za rad primaju nadoknadu. 31 Najgori od ovih oblika je onaj gdje se vlast ne rukovodi zakonima nego nameće svoju volju drugima. Kako je narod nemoguće potpuno iskljuĉiti njegova uloga u politiĉkom ţivotu podrazumijeva pravo na biranje skupštinskih predstavnika. Zanimljivo je da Aristotel u Politici razlikuje i diferencira pojmove narod, nacija (εϋνος) i puk (δήμος). Dakako, kao predstavnici se nameću one grupacije ljudi koje su se po svojim kvalitetima izborile za upravljaĉke pozicije. Aristotelov modalitet ispravnog upravljanja predstavlja korijen predstavniĉke demokratije. Isto tako, iz 29 Aristotel, Politika, Globus, Zagreb, 1988, str. 122. (1290b (17)) S obzirom na to da je u tekstu korišćen hrvatski prevod Aristotelove Politike, u citatima se demokratija oznaĉava kao puĉka vladavina. 30 Aristotel, Politika, str. 133. (1294a (11)) 31 Ibid., str. 201–202. (17-35) Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 21 navedenih primjera moţe se vidjeti da, bez obzira na to koji oblik organizovanja javne vlasti se predlaţe, ideal u antiĉkom svijetu predstavlja ona vlast koja djeluje u interesu svih pojedinaca. I Konfuĉije (551–479. p. n. e.) je jasno isticao otpor prema formi upravljanja koju zagovara demokratsko ustrojstvo, smatrajući da masa nije sposobna da upravlja, a ujedno opravdavajući ovu svoju tvrdnju jednostavnošću mase koja se graniĉi sa vulgarnošću. 32 “Uvek će biti korisno prouĉavati antiĉke narode, ali bi bilo detinjasto i opasno oponašati ih.“ 33 Štaviše, svaki pokušaj da se oblik demokratije svojstven antiĉkim Grcima, transponuje u savremene uslove, unaprijed bi bio osuĊen na propast. 1.2. Obilježja demokratije Da bi se politiĉki poredak ili sistem mogao oznaĉiti kao demokratski, mora da ispuni ĉetiri osnovna preduslova, tj. mora posjedovati sledeća formalna obiljeţja: 1. ustavne garancije osnovnih sloboda i prava 2. politiĉko predstavljanje 3. podjelu vlasti 4. vladavinu prava. 34 1.2.1. Garancije osnovnih prava i sloboda Pojam ljudskih prava najlakše je definisati uzimajući u obzir njihovu distinkciju u odnosu na drţavno pravo. Ona su, po ustavnopravnoj teoriji, subjektivna javna prava koja im matiĉna drţava mora garantovati. Na ovaj naĉin pojedinci su zaštićeni od drţavne samovolje, i to samim tim što postoje odreĊena prava koja im ne mogu biti uskraćena. Time se susrećemo sa subjektivnim pravima koja su zapravo prirodna prava i dobijaju se samim roĊenjem. Zbog toga se ova grupa prava terminološki odvaja od ostalih prava koja se pojedincima garantuju nezavisno od drţave i objektivnog prava 32 Upor: Radonjić Radovan, Demokratija, Centar za graĊansko obrazovanje, Podgorica, 2004, str. 12. 33 E. Labule, navedeno prema: Sartori Đovani, Demokratija – šta je to?, str. 181. 34 Navedeno prema: Samardţić Slobodan, Evropska unija kao model nadnacionalne zajednice, Institut za evropske studije, Beograd, 1998, str. 129–130. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 22 koga ona stvara. U kategoriju ljudskih prava spadaju pravo na ţivot, integritet, mišljenje itd. Ljudska prava su oblast koja je zajedniĉka za sve demokratske sisteme, pa je kao takva univerzalna. Karakteriše ih politička priroda, jer se ostvaruju u okviru drţavnog poretka i imunitet su pojedinca od drţavne vlasti. 35 Stoga se subjektivna prava (graĊanska i politiĉka) odreĊuju negativno, jer podrazumijevaju nemiješanje drţave. S druge strane, drţava je obavezna da reguliše oblasti ekonomskog, socijalnog i drugih elemenata društvenog ţivota, pa se prava pojedinaca u ovim oblastima odreĊuju na osnovu pozitivne obaveze drţavne vlasti. To su tzv. prava druge generacije – ekonomska, socijalna i kulturna prava. 36 Objektivno pravo podrazumijeva propisani naĉin ponašanja od strane drţave koji je obavezan za sve. Ovaj skup normi stvoren je od strane zakonodavnog organa jedne drţave, a pravi garant da će one i biti ispoštovane jeste sama drţava, njen autoritet i aparat prinude kojim ona raspolaţe. U nekim jezicima postoji i terminološka razlika za pojmove objektivnog prava (npr. engleski law) i za pojam subjektivnog prava (right) a u našem jeziku (kao i npr. u njemaĉkom – das Recht) pravo je pravo. Iz svega do sada navedenog moţe se zakljuĉiti da pojedinac ne zavisi u potpunosti od „matiĉne“ drţave u pogledu definisanja osnovnih prava. Ali, samim tim što se garantuju svim ljudima bez obzira na pol, vjeru, rasu itd., korpus ljudskih prava je i najmanji. Danas ovim pravima raspolaţu svi punoljetni graĊani, Ali, to nije bio sluĉaj i u prošlosti. Vidjeli smo da je u antiĉko vrijeme status graĊanina bilo izuzetno teško dobiti. Vremenom se status pojedinaca u društvu promijenio, a ovo jaĉanje njihove pozicije bilo je praćeno garantovanjem prava. Osnov za garantovanje prava pojedincima postojao je u okviru zvaniĉnih dokumenata. Tradicija garantovanja ljudskih prava najprije je poĉela u zemljama koje se danas nazivaju zemljama zapadnog nasljeĊa, ali su ih vrlo brzo poĉele pratiti i ostale zemlje. 35 Navedeno prema: Vuĉinić Nebojša, Osnovi ljudskih prava i sloboda, CID, Podgorica, 2001, str. 9. 36 Ibid., str. 9. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 23 Prvi korak u pravcu garantovanja prava naĉinila je Engleska i to Velikom poveljom o slobodama – Magna charta libertatum – iz 1215. godine, koju je donio kralj Jovan bez Zemlje (John Lackland) na instistiranje engleskih feudalaca. Ova povelja oznaĉava sam poĉetak u razvoju ljudskih prava, i prvi ustavni akt uopšte poznat u svijetu, a nastala je u pokušaju da se ograniĉi samovolja kralja, kao i da se stvori pogodno tlo za ideju da postoji nešto što je iznad kraljeve moći, a to je zakon. U Povelji se kaţe: „Pravo i pravdu nećemo nikom prodati, uskratiti ili odgoditi“. 37 Na osnovu Velike povelje u Engleskoj je bilo zabranjeno nezakonito lišavanje slobode, bilo kakva vrsta muĉenja i torture kako bi se na taj naĉin dobilo neko priznanje, a tako je uĉinjen prvi napor u pravcu zaštite ljudskog dostojanstva i njegove liĉnosti. Ipak, ĉak ni Velika povelja o slobodama nije otklonila kljuĉni nedostatak koji je bio dotadašnja praksa – garantovanje prava i sloboda samo pojedinim slojevima društva, pojedinim kategorijama. Otklon u tom smjeru napravile su graĊanske revolucije, ĉiji je ideal i smisao bilo definisanje svih ljudi jednakim pred zakonom, sa istim pravima i obavezama. Tako se u Deklaraciji o nezavisnosti (The Declaration of Independence) Sjedinjenih Ameriĉkih Drţava iz 1776. godine kaţe: „Mi smatramo očiglednim istinama da su ljudi stvoreni jednaki, i da ih je njihov Tvorac obdario neotuĎivim pravima meĎu koje spadaju ţivot, sloboda i traţenje sreće.“ 38 Ubrzo, po uzoru na ameriĉki rat za nezavisnost, sliĉan talas zahvatio je i evropske zemlje. Najpoznatija u nizu revolucija, i prva meĊu njima, bila je Francuska burţoska revolucija (1789) koja je iznjedrila Deklaraciju ĉovjeka i graĊanina (La Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen). Francuska revolucija uvodi i samu rijeĉ graĊanin, i mada ova rijeĉ nailazi i na pogrdna shvatanja i poistovjećivanje sa razbojniĉkim krugovima, ona je prava demokratska tekovina Revolucije i upravo ona oznaĉava brisanje rijeĉi i uloge podanika. Geslom Il n’y a plus de sujets („Nema više podanika“) Francuska burţoaska revolucija je i konaĉno oznaĉila kraj feudalnih odnosa u Evropi. U Deklaraciji ĉovjeka i graĊanina se kao osnovna – prirodna ljudska prava istiĉu: sloboda, svojina, sigurnost i suprotstavljanje nasilju. Stoga: „Ljudi se raĎaju i 37 Dimitrijević Vojin (prireĊivaĉ), Temelji moderne demokratije, Izbor deklaracija i povelja o ljudskim pravima (1215–1989), IRO Nova knjiga, Beograd, 1989, str. 41. 38 Dimitrijević Vojin, Temelji moderne demokratije, str. 107. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 24 ţive slobodni i jednaki u pravima. Društvene razlike mogu biti zasnovane samo na zajedničkoj koristi.“ 39 Upravo je Francuska revolucija dala najveći doprinos borbi za prava ĉovjeka, a ono po ĉemu se ona razlikuje od borbe za nezavisnost SAD i Deklaracije o nezavisnosti ove drţave (iako i jedna i druga imaju isti cilj) je to što je „Ameriĉka revolucija postavila ljudska prava kao filosofiju svoje nezavisnosti i opravdanje za borbu; drugim reĉima vezala ih je za nacionalni teren. Francuska revolucija dala je ljudskim pravima internacionalnu dimenziju postavljajući ih erga omnes“.40 TakoĊe, kada govorimo o graĊanstvu u modernom smislu rijeĉi, onda se uvijek misli na graĊanstvo koje je nastalo tokom Francuske revolucije. Praveći još jednu paralelu izmeĊu antike i Francuske revolucije neophodno je istaći da „u demokratskoj i republikanskoj antici, u središtu prava nije bio čovek, već graĎanin. U modernom prirodnom pravu čovek postaje istinski medijum pravnosti pored graĊanina“.41 MeĊutum, kako Leopold fon Vize primjećuje, voĊe Francuske revolucije bile su podijeljene oko mišljenja koja prava bi graĊanima trebalo da budu garantovana. 42 Nova epoha u garantovanju ljudskih prava i osnovnih sloboda jeste njihovo dodjeljivanje na nivou koji je iznad drţavnog, tj. u okviru meĊunarodnih organizacija. Drugi svjetski rat je razdoblje sistematskog i stalnog kršenja i nepoštovanja ljudskih prava. Otuda su logiĉan slijed dogaĊaja bile stalne inicijative, koje su još u toku trajanja šestogodišnjeg rata bile pokrenute od strane savezniĉkih snaga, za stvaranjem sveobuhvatnog dokumenta o ljudskim pravima. 43 Vrhunac u tom smjeru bilo je usvajanje Povelje Ujedinjenih nacija na Konferenciji Ujedinjenih nacija o meĊunarodnim organizacijama u San Francisku 26. juna 1945. godine od strane 50 zemalja osnivaĉa UN. Povelja je imala brojne nedostatke koji su uspješno otklonjeni upotpunjavanjem ovog dokumenta Univerzalnom deklaracijom o pravima čovjeka 39 Dimitrijević Vojin, navedeno djelo, str. 137. 40 Avramov Dr Smilja, Kreća Dr Milenko, MeĎunarodno javno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2003, str. 314. 41 Tadić Ljubomir, Tradicija, legitimnost i revolucija, Zavod za udţbenike Beograd, Sluţbeni glasnik, 2007, str. 166. 42 Ibid., str. 157. 43 Npr. Atlantska povelja, Deklaracija Ujedinjenih nacija Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 25 (usvojena u Generalnoj skupštini UN 10. decembra 1948. godine). Deklaracija je više preporuka drţavama ĉlanicama o ponašanju koje je poţeljno, ali ne i obavezno, i nema obavezujuću pravnu snagu. Uprkos tome, ova Deklaracija je bila prvi meĊunarodni sveopšti dokument o ljudskim pravima.44 U ĉlanu 1 ove Deklaracije sveĉano se proglašava: „Svi su pred zakonom jednaki i imaju pravo bez ikakve razlike, da ih zakon jednako štiti. Svi imaju pravo na jednaku zaštitu protiv bilo kakve diskriminacije kojom se krši ova Deklaracija i protiv svakog podsticaja na ovakvu diskriminaciju“. 45 Sistem garantovanja ljudskih prava ušao je u novu etapu usvajanjem meĊunarodnih konvencija i deklaracija jer je, na taj naĉin, zaštita ovih prava podignuta na viši nivo, pa se tako najrazvijeniji sistem zaštite ljudskih prava razvio u okviru najstarije evropske meĊunarodne organizacije, Savjeta Evrope. Ova evropska regionalna organizacija nastala je 1949. godine, a kao najvaţniji uslov za prijem u ĉlanstvo ove organizacije u njenom statutu (ĉlanovi 3 i 4) istaknut je princip poštovanja ljudskih prava i sloboda. Ubrzo nakon osnivanja Savjeta Evrope pripremljen je nacrt konvencije koja je usvojena 4. novembra 1950. godine u Rimu, od strane trinaest drţava ĉlanica. Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms) je nakon procesa ratifikacije, u skladu sa ratifikacionim instrumentima drţava ĉlanica, stupila na snagu 1953. godine. U periodu poslije 1953. godine uz ovu konvenciju usvojeno je još 11 protokola. Evropska konvencija je postala najrazvijeniji meĊunarodni instrument za zaštitu ljudskih prava, u prvom redu zahvaljujući tome što su samim stupanjem na snagu Konvencije osnovani organi za njeno adekvatno sprovoĊenje: Evropski komitet za ljudska prava i Evropski sud za ljudska prava. S obzirom na to da je Evropska konvencija nastala ubrzo poslije Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima u velikoj mjeri su se njeni tvorci u odabiru prava rukovodili ovom Deklaracijom. Drţave ĉlanice 44 Pored Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima u okviru Ujedinjenih nacija usvojene su još i Konvencija o uklanjanju svih oblika rasne diskriminacije (1965); MeĊunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima i MeĊunarodni pakt o graĊanskim i politiĉkim pravima (1966). 45 Dimitrijević Vojin, navedeno djelo, str. 188. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 26 Savjeta Evrope usvajanjem Evropske socijalne povelje 1961. godine doprinijele su i zaštiti i ekonomskih i socijalnih prava na evropskom nivou. Znaĉajan doprinos zaštiti prava napravljen je i u okviru Organizacije za evropsku bezbjednost i saradnju (Organization for European Security and Cooperation) dokumentima koji su temelji ove organizacije: Helsinškim završnim aktom (Helsinki Final Act, 1975) i Pariskom poveljom za novu Evropu iz 1990. godine. 46 Posebno znaĉajna novina za oblast ljudskih prava jeste uvoĊenje nove dimenzije u rad organizacije, koja je i danas kljuĉna u njenom radu. Ljudska dimenzija uvedena je na Konferenciji u Beĉu 1986. godine, a i danas je jedan od tri pravca djelovanja OEBS-a. 1.2.2. Političko predstavljanje Politiĉko predstavljanje je odnos izmeĊu graĊana i demokratski izabranih predstavnika i ravnoteţa izmeĊu stvarnih potreba graĊana i mandata koji dodjeljuju politiĉkim predstavnicima. 47 Zbog toga, „pored osiguranja integriteta poslanika, treba razmišljati i o obezbeĊenju biraĉa od jednostranih poteza izabranih poslanika.” 48 Politiĉko predstavljanje, dalje, omogućava izbor graĊana i to na osnovu opredjeljenja za politiĉke programe i liste. Otuda je politiĉko predstavljanje u neposrednoj vezi sa politiĉkim partijama i izborima. Politiĉke partije su nastale u periodu kada se javna vlast odvojila od društva. Stoga se o njima ne moţe govoriti prije XVII vijeka i formiranja dvije britanske politiĉke frakcije: torijevaca i vigovaca. Moderne politiĉke partije nastale su tokom XIX vijeka i to nakon velikih graĊanskih revolucija. Polazeći od toga da se politiĉke grupacije formiraju izmeĊu istomišljenika one se najĉešće definišu kao grupe ljudi koji su povezani zajedniĉkim interesom, i to u prvom redu politiĉkim interesom. Politiĉke partije djeluju i institucionalizovane su 46 Izvorno: Konferencija o evropskoj bezbjednosti i saradnji (KEBS) 47 Vidijeti: Lennertz E. James, Political Representation in the Central and Eastern European Democracies, in: Stivachtis A. Yannis (editor), The State of European Integration, ASHGATE, 2007, p. 162. 48 Goati Vladimir, Političke partije i partijski sistemi, Centar za monitoring, CEMI, Podgorica, 2007. str. 111. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 27 poput organizacija, a razlikuju se na osnovu programa, ideologije i cilja. Osnovni cilj i smisao postojanja politiĉkih partija jeste borba za vlast. 49 Izbori nisu samo mogućnost za politiĉki izbor graĊana već i mehanizam kontrole u odnosu na kurs politike vlade. Jednom izabrana vlast/vlada, uostalom kao i opozicione partije, ne „ocjenjuju“ se samo na osnovu izbornih kampanja i izreĉenih stavova već, u znaĉajnijoj mjeri, na osnovu njihovog neposrednog djelovanja. Politiĉkim partijama je omogućeno da ravnopravno uĉestvuju u formiranju institucija javne uprave, a na osnovu rezultata postignutih na neposrednim izborima. Izbori podrazumijevaju postupak u okviru kojeg ĉlanovi jedne drţavne/društvene zajednice biraju predstavnike koji će u njihovo ime donositi odluke i saĉinjavati izvršnu vlast. Izbori su, dakle, glavni „demokratski iskorak“ i razlikuju se od ostalih naĉina biranja nosioca javnih funkcija. NasljeĊivanje, izbor kockom i sl. su neki od modaliteta koji se mogu sresti kroz istoriju i kroz razliĉita politiĉka ureĊenja. Mada graĊani glasaju i na plebiscitima i referendumima, ove forme se ne mogu nazvati izborima u pravom smislu rijeĉi, jer se na njima odluĉuje o vaţnim politiĉko- društvenim pitanjima, a ne o izboru politiĉkih predstavnika. Nosioci javnih funkcija dobijaju legitimitet u okviru demokratske procedure i ova procedura se odvija u unaprijed odreĊenom roku, pa se na taj naĉin predstavnici regularno mijenjaju. Na osnovu glasanja za odreĊene predstavnike, glasaĉi se odluĉuju za odreĊene društvene opcije, ili, modernim rjeĉnikom, politiĉke programe, ali, ĉak i ostvarena većina na izborima ne znaĉi legitimitet vlasti. Da bi izbori formalno bili demokratski potrebno je da imaju sljedeća normativna obiljeţja: „1. izborni prijedlog koji izbore podvrgava jednakim mjerilima (sloboda izbornog nadmetanja), a koji ne moţe nadomjestiti izbornu odluku biraĉa; 2. nadmetanje kandidata koje se spaja s konkurencijom izmeĊu politiĉkih pozicija i programa; 3. jednakost šansi u podruĉju izbornog nadmetanja (kandidatura i izborna borba); 4. sloboda biranja koja se osigurava tajnim glasovanjem; 5. izborni sustav (pravila pretvaranja glasova biraĉa u mandate) koji ne smije uzrokovati politiĉki konfliktne ili za demokraciju opasne izborne rezultate 49 Više o politiĉkim partijama: Goati Vladimir, navedeno djelo, str. 19–113. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 28 (poput prevelikih većina); 6. izborna odluka za vrijeme jednog izbornog razdoblja (izbor i sloboda biranja u budućim izborima ne ograniĉavaju se prije donesenom odlukom).“ 50 GraĊanima je najvaţnije da imaju vladu kojoj vjeruju, zbog toga je „izborni sistem koji najviše odgovara demokratiji pre svega onaj koji bolje predodreĊuje kvalitetni izbor.“ 51 Prvi izbori u smislu opšte reprezentacije biljeţe se u kolijevci parlamentarizma – Engleskoj. Naime, 1254. godine kralj Henrik III je formirao skupštinu predstavnika svih srezova, da bi deset godina kasnije bio formiran i prvi parlament. Prva izborna reforma u Engleskoj je izvršena 1832. godine (The Reform Act). 52 U odnosu na nivo odrţavanja izbore je moguće podijeliti na nacionalne i lokalne, dok sa pojavom meĊunarodnih organizacija i nadnacionalnih tvorevina moţe se govoriti o regionalnim izborima. U kontekstu Evropske unije, susrećemo se sa evropskim izborima. Izbori se odrţavaju na osnovu procedure koja se naziva izborni sistem. Ne postoje univerzalni kriterijumi za odreĊivanje najboljeg izbornog sistema, ali je ispravno istaći: 53 1) izborne obrasce (metode) – naĉini na osnovu kojih se izborni glasovi „pretvaraju“ u poslaniĉke mandate. Ovi obrasci najĉešće se dijele na većinske, proporcionalne (srazmjerne) i mješovite (kombinovane). Većinski obrazac podrazumijeva da je pobjednik na izborima, tj. onaj koji dobija mandat, kandidat koji ima najviše glasova; druga verzija većinskog obrasca jeste ona po kojoj se glasa za liste, te ona koja osvoji većinu nosi ili osvaja sve mandate. Proporcionalni obrazac se upotrebljava u sloţenim (višeĉlanim) izbornim jedinicama u okviru kojih se graĊani opredjeljuju za više izbornih lista. Kandidati sa ovih lista (odreĊeni broj njih) ulaze u parlament, pod uslovom da lista preĊe unaprijed odreĊeni cenzus (izborni prag koji po pravilu iznosi 3–5%). Kombinovan obrazac je zapravo pokušaj da se prevaziĊu 50 Nohlen Dieter, Izborno pravo i stranački sustav, Školska knjiga, Zagreb, 1992. str. 16. 51 Sartori Đovani, Demokratija – šta je to?, str. 61. 52 Izvor: internet prezentacija parlamenta Velike Britanije: http://www.parliament.uk/about/living- heritage/evolutionofparliament/houseofcommons/reformacts/overview/reformact1832/ 53 Navedeno prema: Radonjić Radovan, navedeno djelo, str. 93. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 29 negativne posljedice većinskog i proporcionalnog obrasca. Najpoznatiji kombinovani obrazac jeste D'Ontov, po kome se u okviru proporcionalnog sistema mandati odreĊuju na osnovu podjele sa zajedniĉkim djeliteljem, pa se potom dobijeni rezultati reĊaju po dobijenim rezultatima. 2) izbornu tehniku – koja obuhvata nekoliko faza: formiranje izbornih jedinica; proceduru/naĉin kandidovanja; odreĊivanje karaktera izbornih lista; regulisanje naĉina glasanja. 3) izborno ponašanje – djelovanje i aktivnosti pojedinaca u okviru izbornog procesa. Od vaţnih ĉinilaca koji mogu uticati na izborni proces jeste i izborna kampanja. 4) izborno zakonodavstvo – centralnim zakonom koji se odnosi na izbore regulišu se svi formalno-pravni aspekti izbornog procesa. Predstavniĉka demokratija je karakteristiĉna za moderne demokratske sisteme. Teoretiĉari koji su se bavili pitanjem dodjeljivanja mandata i koji su smatrali da se sloboda graĊana narušava time što se o politikama ne odluĉuje neposredno izjednaĉavali su slobodu pojedinaca samo i iskljuĉivo sa fazom izbora/glasanja. MeĊutim, brojniji su zagovornici izbora predstavnika, svjesni ograniĉenja neposrednog politiĉkog odluĉivanja naroda. 54 Jednom izabrani politiĉki predstavnici svoj angaţman ostvaruju u okviru predstavniĉkog tijela – najĉešće parlamenta. Efikasan i funkcionalan parlament u savremenim nacionalnim drţavama predstavlja osnov ustavne demokratske drţave preko ĉijih izabranih predstavnika graĊani ostvaruju svoje interese. Predstavljanje, tj. reprezentacija, podrazumijeva temelj demokratskog ustrojstva svake drţave. Upravo su parlamenti odigrali znaĉajnu ulogu u uspostavljanju nacionalnih drţava, ali su njihova dominantna uloga i suverenost vremenom bili „ugroţeni“ od drugih strana vlasti. 54 Npr. Ţan-Ţak Ruso je bio zagovornik direktne demokratije, dok je najznaĉajniji poklonik ideje predstavniĉke demokratije Šarl Monteskje, navedeno prema: Goati Vladimir, navedeno djelo, str. 105, 106. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 30 Štaviše, pojedini autori smatraju da evropski konstitucionalizam, onaj nastao u okvirima Evropske unije, dodatno narušava suverenitet nacionalnih parlamenata. 55 U zavisnosti od politiĉkog sistema koji je na snazi centralna instutucija zakonodavne vlasti moţe biti razliĉito organizovana u pojedinim zemljama, ali njena osnovna uloga je svuda ista i podrazumijeva usvajanje zakona, kao i politiĉku kontrolu u odnosu na izvršnu vlast. Parlament svoju legitimnost crpi direktno od naroda. Predstavniĉku demokratiju je pogrešno poistovjećivati sa parlamentarnom demokratijom. Svrha politiĉkog predstavljanja jeste da se kolektivne odluke ne donose neposredno od strane graĊana nego od demokratski izabranih predstavnika – što znaĉi da to mogu biti parlament, predsjednik ili, pak, parlament zajedno sa drugim tijelima u zavisnosti od ureĊenja drţave. 1.2.3. Podjela vlasti Naĉelo podjele vlasti u ustavnopravnoj teoriji i praksi savremenih drţava predstavlja temeljni princip organizacije drţavne vlasti. Na ovaj naĉin odreĊuje se odnos izmeĊu tri grane vlasti – izvršne, zakonodavne i sudske. To zapravo znaĉi da je prvi element doktrine podjele vlasti – razdvajanje upravljanja na tri dijela. Drugi element doktrine podrazumijeva da svaka od grana vlasti ima specifiĉna ovlašćenja tj. ima u nadleţnosti obavljanje posebnih drţavnih poslova. Najzad, treći, i najvaţniji, element podrazumijeva da se striktnom horizontalnom podjelom vlasti spreĉava preplitanje nadleţnosti i osigurava funkcionalnost u ispunjavanju ustavom definisanih ovlašćenja. Istovremeno, koncentrisanje vlasti u jednoj instituciji je potpuno onemogućeno, tj. meĊuinstitucionalnom podjelom vlasti osigurava se nezavisnost u radu svake od tri grane. 56 Ustavom ograniĉena moć svake grane vlasti rezultat je teţnji da se sprijeĉi samovolja koja je bila toliko sveprisutna u prošlosti. Otuda podjela vlasti doprinosi 55 Vidjeti: F. R. Florente, Constitutionalism in the „integrated“ states of Europe, The Jean Monnet Center for International and Regional Economic Law & Justice, New York, 1998. 56 Više o ovome: Vile M.J.C., Constitutionalism and the Separation of Powers, Indianapolis Liberty Fund, 1998, p. 15–18. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 31 efikasnijem i racionalnijem upravljanju. Štaviše, ona je osnov demokratski ureĊenih sistema. Svoje zaĉetke podjela vlasti ima, opet, u antiĉkom polisu, budući da je institucionalna struktura polisa obuhvatala: narodnu skupštinu (ekklesia); savjet (boule); neku vrstu senata (gerousia); skup magistrata (archai); sudove (dikasteria). U modernom smislu separacije nadleţnosti, podjela vlasti je tekovina burţoaskih revolucija, a najbolje je objašnjena u Monteskjeovom djelu O duhu zakona: „Sve bi bilo izgubljeno kada bi isti čovek ili isto telo vladalaca, plemića ili naroda vršilo sve tri vlasti: vlast donošenja zakona, vlast izvršenja drţavnih akata i vlast suĎenja zločina ili sporova meĎu pojedincima“. 57 Monteskje nije osmislio podjelu vlasti, njome su se prije njega bavili veliki liberalni pisci, posebno Dţon Lok, ali je najviše doprinio pojašnjenju pojma uvodeći nove elemente u koncept, posebno u odnosu na poloţaj sudstva. S obzirom na to ko upravlja u zajednici – vrhovna vlast, dobar ili loš suveren, Monteskje je razlikovao republikansku, monarhijsku i despotsku vlast. Republikansko ureĊenje dalje dijeli na demokratsko i aristokratsko. Sistem podjele i kontrole vlasti je stran za despotsko ureĊenje, a isto se moţe reći i za aristokratiju, budući da su izvršna i zakonodavna vlast koncentrisane na jednom mjestu. Demokratija, koja je pogodna samo za male zajednice, podloţna je korupciji, jer narod pokušava da sam bude i zakonodavac i izvršitelj i sudija. U nekoj mjeri demokratiju je potrebno ograniĉiti podjelom nadleţnosti, smatrao je Monteskje, ali ovaj stav nije dalje razvio. Obrise podjele vlasti moguće je prepoznati u okviru monarhije gdje vladar upravlja na osnovu zakona. U okviru ograniĉene monarhije (gdje je podjela vlasti jedino i moguća) posrednici imaju znaĉajnu ulogu i Monteksje ih imenuje: plemstvo, sveštenstvo i parlament (parlements), kao i sudije koje sluţe zakonu, pa monarha imenuje kao vrhovnu vlast a posrednike kao podreĊenu vlast. Kljuĉno u Monteskjeovoj teoriji jeste razdvajanje nosioca od izvršioca vlasti, jer bez ovog preduslova ni sloboda nije moguća. 58 57 Navedeno prema: Lukić D. Radomir, Uvod u pravo, Sluţbeni list SRJ, 1995, str. 166. Upor: Monteskje Šarl, O duhu zakona, Filip Višnjić, Beograd, 1989. 58 Upor: Vile M.J.C, Constitutionalism and the Separation of Powers, p. 57. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 32 Ideja podjele vlasti šire je obrazloţena tokom burţoaskih revolucija, te se u francuskoj Deklaraciji o pravima čovjeka i graĎanina istiĉe da se ne moţe govoriti o ustavu u drţavi gdje ne postoji podjela vlasti. 59 Horizontalna podjela moći omogućava meĊusobnu kontrolu grana vlasti. Ova kontrola je dodatno pooštrena u situaciji kada je na ĉelu drţave pripadnik jedne politiĉke partije, a većinu u predstavniĉkom tijelu ĉine predstavnici druge. Parlament raspolaţe kontrolnim mehanizmima u odnosu na izvršnu vlast – kontrolna i konsultativna saslušanja, premijerski sat i poslaniĉka pitanja su neka od njih. TakoĊe, centralno zakonodavno i predstavniĉko tijelo imenuje sudije ustavnih sudova, a svoju najznaĉajniju funkciju ispunjava putem usvajanja zakona. Usvojeni zakoni implementiraju se od strane izvršne vlasti, koju najĉešće, opet u zavisnosti od ureĊenja, ĉini vlada. Zadatak sudske vlasti je primjena i tumaĉenje zakona. U okviru horizontalne podjele, sudska vlast ima najveći znaĉaj, jer njena uloga obuhvata upravo kontrolu preostale dvije, ali i krajnjeg tumaĉa ustavnih i zakonodavnih akata i ujedno i zaštitnika ovih odredbi. Stoga se mora obezbijediti nezavisnost i samostalnost u radu sudstva – nezavisnost u smislu djelovanja i akcije, samostalnost u pogledu pozicije ovih tijela. Sudije uţivaju imunitet u odnosu na stavove i mišljenja koje iznose i odluke koje donose u okviru svoje sluţbene duţnosti. U skladu sa naĉelom nepristrasnosti, sudije ne mogu biti ĉlanovi politiĉkih partija niti bilo kojih udruţenja koja su u neposrednoj vezi sa politiĉkim partijama. Tri grane vlasti ne smiju biti u sukobu, jer je njihova zajedniĉka misija oĉuvanje ustavnosti i demokratije unutar jedne drţave. Zanimljivo je ukazati na ustavni sistem Sjedinjenih Ameriĉkih Drţava koji odreĊuje da svaka grana vlasti dijelom uĉestvuje u vršenju nadleţnosti ostale dvije. Predsjednik drţave moţe da sprijeĉi usvajanje zakona Kongresa, ali Kongres moţe 59 Ĉlan 16, Navedeno prema: Stanovĉić Vojislav, Uloga ustavnog sudstva u ostvarivanju „vladavine prava“ i „podjele vlasti“, u: Ustavni sud Srbije – u susret novom ustavu, zbornik radova, Beograd, 2004, str. 24. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 33 pokrenuti proceduru za njegovo smjenjivanje. Istovremeno, Kongres ograniĉava i sudsku i izvršnu vlast. 60 U savremenim politiĉkim teorijama drţave terminom podjela vlasti uvijek se oznaĉava horizontalna tj. funkcionalna podjela vlasti, ali, moguća je i vertikalna, socijalna i politiĉka disperzija moći. 61 Vertikalna postoji kada se odluke ne donose samo u okviru jednog nivoa (centra moći) već postoji jasna podjela nadleţnosti izmeĊu centralnog i niţih nivoa. Ovakva podjela moguća i u okviru unitarnih, regionalnih i federalnih drţava, ali iskljuĉivo ako u najvišem pravnom aktu postoje predispozicije za to, pa je neophodno garantovati odreĊeni stepen autonomije subnacionalnim nivoima. Vertikalna podjela vlasti je posebno vidljiva u okviru federalnih oblika ureĊenja, gdje se regulisanje oblasti ustavom definiše izmeĊu federalnog i nivoa drţava ĉlanica. Savremeni integracioni tokovi vrše snaţan pritisak na drţave u pogledu visokog stepena autonomije lokalnih nivoa, tj. decentralizacije. Socijalna i politiĉka podjela moći oznaĉava uĉestvovanje u donošenju odluka razliĉitih organizacija civilnog društva, politiĉkih partija i interesnih grupa, ali „iza scene“. Funkcionalna podjela vlasti odreĊena je i uslovljena djelovanjem i zaštitom ustavnosti i prava od strane ustavnog suda. Korijene naĉela da je ustav „najviši od svih pravnih akata“ u jednoj drţavi pronalazimo u prvom modernom ustavu – Ustavu Sjedinjenih Ameriĉkih Drţava iz 1787. godine i to u ĉlanu 6, po kome je ustav najviši zakon zemlje i sve sudije će biti njime vezane. Na evropskom kontinentu je naĉelo o sudskoj kontroli ustavnosti i zakonitosti usvojeno nešto kasnije. Ustav koji je donio otklon od sumnje u ovaj koncept jeste onaj koji usvojen u Austriji 1920. godine. 62 Smatra se da je Savezni ustavni sud Njemaĉke (Bundesverfassungsgericht) uzor za evropske politiĉke sisteme pa i šire. Pred ovim sudom se spor moţe pokrenuti incidentno, ali i direktno, izvan konkretnog sudskog spora koji ukazuje na povredu ustavnosti. Prvi naĉin poznaje ameriĉki ustavni sistem, drugi austrijski, pa otuda i dva modela koja se danas mogu sresti u okviru evropskih 60 Upor: Stanovĉić Vojislav, Uloga ustavnog sudstva u ostvarivanju „vladavine prava“ i „podjele vlasti“, str. 30. O politiĉkom sistemu Sjedinjenih Ameriĉkih Drţava će biti rijeĉi kasnije. 61 Ibid., str. 32. 62 Navedeno prema: Košutić Budimir, Mesto ustavnog suda u sistemu podele vlasti, u: Ustavni sud Srbije – u susret novom ustavu, str. 74. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 34 politiĉkih ustrojstava. Njemaĉki ustavni sistem primjenjuje oba modela i zato sluţi kao uzor. S obzirom na to da je Savezni ustavni sud najviši sud u Njemaĉkoj, njegove presude obavezne za sve sudove, ali i za sve organe drţavne vlasti i subjekte. 63 Kontrola ustavnosti je moguća u formalnom i materijalnom smislu – prva u svojstvu procjene da li je došlo do povrede procedure usvajanja pravnih propisa, druga u pogledu odluĉivanja da li je u sadrţinskom smislu pravni akt u skladu sa ustavom. U odluĉivanju da li je došlo do povrede ustavnosti u materijalnom pogledu dva principa su od presudnog znaĉaja: lex posterior derogat priori i lex superior derogat legi inferiori. To jest, u sluĉaju da doĊe do sukoba propisa iste pravne snage, prednost ima onaj propis koji je kasnije usvojen, dok kada je rijeĉ o propisima razliĉite pravne snage primat ima onaj koji je veće pravne snage. Ustav ima primat u odnosu na sve zakone i sve propise. Institucionalizacija ustavnog suda u jednoj drţavi zahtijeva hijerarhiju pravnih normi i ustavom garantovana ljudska prava i slobode. TakoĊe, potrebno je da ustav bude ĉvrst i pisan, jer postojanje mekog i nepisanog ustava podrazumijeva njegovu laku promjenu, u parlamentu, na osnovu standardne zakonodavne procedure. UreĊivanje drţavnih odnosa ustavom naziva se konstitucionalizam i podrazumijeva horizontalnu i vertikalnu disperziju moći. U savremenom politiĉkoj teoriji konstitucionalizam podrazumijeva skup pravnih i politiĉkih ideja koje su se razvijale od prosviteteljstva na ovamo, a ukljuĉuje ideju po kojoj je vlast neophodno ograniĉiti zakonima. 64 Konstitucionalizam je koncept unutar kojeg se ustavno-pravne i demokratske tekovine najbolje štite, a ono što ga ĉini osobenim jesu dva nivoa zakonskih pravila – „više pravo“ i ostali zakoni koji su podreĊeni ovom višem pravu. Centralni znaĉaj konstitucionalizma za ustavno-pravni poredak, a posredno i za demokratiju, jeste ideja po kojoj drţava funkcioniše na osnovu ograniĉenja iz višeg prava, u većini sluĉajeva – ustava. U pokušaju da se odgovori na pitanje da li su pojmovi demokratije i konstitucionalizma komplementarni postoje opreĉna mišljenja. Tako npr. pojedini teoritiĉari smatraju da je konstitucionalizam preduslov za uspostavljanje demokratski 63 Ibid., str. 76–77. 64 O konstitucionalizmu: Upor: Stanovĉić Vojislav, Demokratija, konstitucionalizam i vladavina prava u: Podunavac Milan (prireĊivaĉ), Drţava i demokratija, str. 132–141. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 35 ureĊene zajednice i konstituisanje naroda i njegovih sloboda, 65 dok postoje i suprotna gledišta po kojima su ova dva pojma kontradiktorna. 66 Osnov za ovakav stav jeste da konstitucionalizam ne ograniĉava samo politiĉku volju onih koji vladaju već ograniĉava i pojedinca tj. graĊanina, dakle, ograniĉava sve ĉlanove društva. Najzad, postoje i autori koji smatraju da su i konstitucionalizam i demokratija pojmovi od presudnog znaĉaja pa ih je potrebno „pomiriti“. 67 U tom smislu i privatni i graĊanski sektor imaju jednake interese. U politiĉkom sistemu u okviru kojeg je ustav najviši pravni akt, zakoni mogu biti promijenjeni samo i iskljuĉivo na osnovu ustavne procedure. Glavni cilj ustava jeste da stvori stabilnost unutar politiĉkog sistema i da zaštiti temeljne principe, prava i slobode unutar jednog društva. Zbog toga ustav najĉešće sadrţi nadleţnosti centralnih institucija vlasti, osnovnih vrijednosti i ljudskih prava. U sluĉaju da ustav ureĊuje politiĉki sistem koji je sloţen ili na više nivoa, u okviru njega postoji i podjela nadleţnosti izmeĊu nivoa. Kao što samo postojanje ustava ne oznaĉava bezuslovno postojanje ustavnosti, tako ni donošenje i postojanje zakona ne podrazumijeva automatski i zakonitost. Ovim pojašnjenjem kontrole ustavnosti došli smo do zakljuĉka da sudska vlast zapravo kontroliše zakonodavnu. Ustavni sudovi su još jedan garant poštovanja ljudskih prava i sloboda i zato su osnova demokratskih sistema. 1.2.4. Vladavina prava „Vladavinu prava je moţda teško dostići, ali je njen nedostatak lako uočljiv“. 68 65 Vidjeti: Dworkin Ronald, Constitutionalism and Democracy, European Journal of Philosophy, Volume 3, Issue 1, 1995, p. 2–11. 66 Vidjeti: Dal Robert, Demokratija i njeni kritičari 67 Npr. Jirgen Habermas 68 Sellers Mortimer, An Introduction to the Rule of Law in Comparative Perspective, in: Sellers Mortimer and Tomaszewski Tadeusz (eds), The Rule of Law in Comparative Perspective, Springer, 2010, p. 99. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 36 Iako se smatra da je vladavina prava tekovina zapadnoevropske civilizacije, još su stare civilizacije vrednovale moralno-pravni zakon kao najznaĉajniji, pa se tako u tom periodu prepoznaje sankcionisano pravilo ponašanja – budistiĉka i bramanska dharma. 69 Primat norme u odnosu na politiĉku volju moţe se prepoznati samo kod zapadnoevropske civilizacije. Isto tako, jednako je vaţno naglasiti da zapadnoevropska teorija poznaje ideju vladavine zakona prije ideje demokratije. Rodonaĉelnici pojma vladavine prava su, kao što smo vidjeli, grĉki filozofi Platon i Aristotel. Platon se, nakon spoznaje svih nedostataka koncepta vladavine nekolicine, u Zakonima okrenuo vladavini prava kao najboljem garantu demokratske vladavine. Aristotel je ovu ideju dalje razradio. Ipak, još u V vijeku p.n.e. u antiĉkom gradu Gortin na Kritu nastao je ĉitav set propisa koji predstavljaju najveću saĉuvanu zbirku zakona iz antiĉkog perioda. I ne samo to, ova zbirka poĉinje reĉenicom u kojoj se istiĉe da zakon mora prethoditi pravnoj akciji. 70 U Zakonima Platon istiĉe da je od velike vaţnosti imati zakone u drţavi koje je moguće promijeniti samo i iskljuĉivo na osnovu vrlo stroge procedure, a ovi zakoni se moraju primjenjivati na zvaniĉnike bez obzira na duţnost koju obavljaju. 71 Platonovu teoriju o najboljem „drugom“ ureĊenju (poslije vladavine izabranih) dalje je proširio njegov uĉenik Aristotel u Politici. On naglašava da zakone sprovode specijalni zvaniĉnici, koje on simboliĉno naziva „ĉuvarima zakona“. Aristotel, dalje, istiĉe da su tvorci zakona primorani da ponekad improvizuju definicije u okviru zakona, jer je nemoguće pronaći univerzalno primjenljive odredbe. I Platon i Aristotel se slaţu da bi zakoni bili bespotrebni u sluĉaju idealnog ustrojstva i ustavnog poretka u kome bi mudar vladalac upravljao svojim podanicima, te ne bi bio primoran niti bi postojala potreba da se pokorava nekom višem zakonu u odnosu na njegov poloţaj. S obzirom na to da je nemoguće pronaći idealnog vladaoca, vladavina zakona je neophodna zbog uspostavljanja pravde za sve ljude. 72 69 Pribliţno znaĉenje pojma dharma je moralni i društveni poredak. Upor: Singer Piter (prireĊivaĉ), Uvod u etiku, Izdavaĉka knjiţarnica Zorana Stojanovića, Sremski Karlovci, Novi Sad, 2004. 70 Vidjeti: Miller D. Fred, The Rule of Law in Ancient Greek Thought, in: Sellers Mortimer and Tomaszewski Tadeusz (eds), The Rule of Law in Comparative Perspective, Springer, 2010, p.11. 71 Ibid., str. 15. 72 Ibid., str. 15–17. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 37 Tokom rimskog perioda ideja vladavine zakona je dobila svoje obrise u okviru Justinijanovog kodeksa (Codex Iustinianus) iz 534. godine. Osnovi ovog zakonika postavili su naĉela vladavine zakona i kao takva ova naĉela su postala temelj kasnijeg ustrojstva drţava zapodnoevropske civilizacije, a po njima i strog zakon je zakon i mora se poštovati, ali samo i iskljuĉivo ukoliko poštuje principe praviĉnosti i ĉasnosti. Vladavina prava je normativni princip koji podrazumijeva vladavinu zakona a ovi se sprovode zahvaljujući ĉinjenici da predstavljaju pozitivno pravo. Dakle, vaţan preduslov je da se radi o zakonskim normama koje su na snazi. TakoĊe, od velikog je znaĉaja da li norme koje se primjenjuju ispunjavaju kriterijume u pogledu vrijednosti. Princip vladavine prava stavlja pravo iznad drţave i „drţavnih razloga“. Primjenom zakona i adekvatnim kaţnjavanjem za njegovo neizvršavanje osigurava se princip ograniĉavanja i samovolje vlasti. Ali, princip vladavine prava praktiĉno znaĉi da nije dovoljno da vlastodrţac usvoji norme i da ih sprovodi na osnovu prinude, što je naravno moguće samim tim što vlast raspolaţe monopolom drţavne prinude, već norme koje se sprovode moraju ispunjavati odreĊene standarde. U protivnom se ne moţe govoriti o demokratskom sistemu u kome se one sprovode. Pravo mora biti racionalan odraz regulisanja odnosa. TakoĊe, pravo mora da pruţi realne i povoljne uslove za ţivot odreĊene društvene zajednice. Vladavina prava je gotovo univerzalna vrijednost, jer koncept kao takav ima široku primjenu, a prepoznat je i okviru Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima Ujedinjenih nacija. 73 Pravo je oduvijek dvostruko uslovljeno i kontradiktorno: dijelom podrazumijeva volju onih koji su na vlasti, a jednim dijelom podrazumijeva ograniĉavanje ove politiĉke volje. Suština prava jeste da su svi jednaki pred zakonom i da nema povlašćenih kada je primjena normi u pitanju. Primjena normi nije i ne moţe biti selektivna. Vladavina prava mora da ispuni osnovne civilizacijske zahtjeve u pogledu zaštite osnovnih ljudskih prava. Pored toga što se, u tom smislu, ovo odnosi na osnovno demokratsko naĉelo, tj. na većinu, ovdje se moraju uzeti u obzir i prava manjine. Prava 73 Vidjeti: Sellers Mortimer, An Introduction to the Rule of Law in Comparative Perspective, in: Sellers Mortimer and Tomaszewski Tadeusz (eds), The Rule of Law in Comparative Perspective, Springer, 2010, p. 1. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 38 koja se garantuju nacionalnim manjinama spadaju u grupu politiĉkih, vjerskih, ideoloških i etniĉkih prava i po pravilu su garantovana najvišim drţavnim aktom, ustavom. Da bi se za jedno društvo/drţavu moglo reći da poĉiva na vladavini prava odreĊeni broj preduslova mora biti ispunjen: 74 1. Nezavisno i nepristrasno sudstvo – Principi prava su iznad drţave i drţavnih principa. Podjela vlasti unutar jednog društvenog sistema podrazumijeva da postoji grana vlasti koja štiti pravo i pravne norme – to je sudska grana vlasti. Ovaj preduslov je moguće ispuniti samo ako se sudije biraju na osnovu kriterijuma struĉnosti, uz profesionalno obavljanje svoje duţnosti tj. poštovanje i primjenu pozitivnog prava – zakona koji su na snazi. To praktiĉno znaĉi da su sudije u svom radu ograniĉene samo ustavnim normama i odredbama vaţećih zakona i da su zabranjene bilo kakve instrukcije spolja. 2. Zakoni moraju ispunjavati odreĎene standarde da bi se nazivali pravom – Zakoni, dakle, moraju biti pravedni prema onima na koje se primjenjuju. Otuda je posebno vaţno ostvariti balans izmeĊu stvarnih potreba graĊana i ograniĉavanja samovolje onih koji su na vlasti. 3. Sistem check and balances, tj. sistem kontrole i ravnoteţe grana vlasti, takoĎe mora biti na snazi – Zakonodavna, izvršna i sudska vlast su odvojene, ali dio njihovih ustavom definisanih nadleţnosti podrazumijeva nadzor u odnosu na aktivnosti druge dvije grane vlasti. Vladavina prava, dakle, podrazumijeva da su u okviru društva, u kojem su na snazi „kvalitetni“ zakoni u skladu sa dobrom meĊunarodnom praksom i standardima zajedniĉkim za zemlje koje imaju demokratsku tradiciju, grane vlasti u meĊusobnom odnosu kontrole i ravnoteţe. Sudska grana vlasti u takvoj drţavi je osloboĊena svakog „pritiska“, izuzev onog koji „proizilazi“ iz normi ustava i zakona. Većina teoretiĉara smatra da je u jednom društvu znaĉajnije uspostaviti vladavinu prava nego demokratiju, zbog toga što ovaj pojam podrazumijeva 74 Sellers Mortimer, navedeno djelo, p. 5. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 39 ograniĉavanje svake vlasti pa i one narodne. Ispravnije je podvući da je vladavina prava zapravo preduslov za demokratiju. Teoretiĉari, dakle, opravdano, postavljaju pitanje: ako ustav uspostavlja demokratska naĉela i demokratsko ustrojstvo da li zapravo konstitucionalizam ograniĉava demokratiju? Da li su konstitucionalizam i demokratija uopšte komplementarni? Uzimajući u obzir da demokratska ustavna drţava postoji već više od dva vijeka, konstitucionalizam i demokratija imaju zajedniĉke postulate koji su, svakako, definisani najvišim pravnim aktom – ustavom, a ustav u okviru ovog „sukoba“ ima primat. Prebacivanje sve većeg broja nadleţnosti i odgovornosti sa nacionalnog – drţavnog nivoa na meĊunarodni – nadnacionalni uticalo je na razvijanje meĊunarodnog pravnog sistema koje je, samim tim, izvan drţavnog okvira i koje se primjenjuje na sve subjekte unutar meĊunarodne zajednice ili preciznije na ĉlanice odreĊene meĊunarodne organizacije. Pristupanjem meĊunarodnoj organizaciji drţava se obavezuje da će primjenjivati pravo/propise koji su nastali u okviru nje. Ova neminovnost integracije najuoĉljivija je upravo unutar Evropske unije, u okviru koje se acquis primjenjuje neposredno na teritoriji drţava ĉlanica. Samim tim svjedoci smo da je i princip vladavine prava dvostruko zaštićen: mehanizmima na nadnacionalnom i nacionalnom nivou. 1.3. Uslovi za postojanje demokratije Jedinstvene kriterijume za „prepoznavanje“ demokratije nemoguće je utvrditi. Minimalni uslovi podrazumijevaju precizno utvrĊena pravila koja jasno odreĊuju subjekte ovlašćene da donose kolektivne odluke, kao i procedure za donošenje ovih odluka. Legitimitet onih koji donose odluke dolazi od toga da odluke podrţava većina graĊana dok su svi bez izuzetka politiĉki jednaki. Ovoj „minimalnoj“ listi uslova za demokratiju nedostaje još jedan: mogućnost da graĊani biraju izmeĊu najmanje dvije opcije/alternative. Iz ovog preduslova proizilaze slobode za graĊane: da slobodno iznose svoje mišljenje i imaju slobodu udruţivanja. Sve su ovo karakteristike liberalne drţave koja je, opet, pravna pretpostavka demokratije. 75 75 Više o ovome: Bobio Norberto, navedeno djelo, str. 14–17. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 40 „Minimalna“ definicija demokratije pomaţe da se odrede pojedini formalni uslovi koji su nuţni za njeno postojanje. Ovdje se prvenstveno misli na aktivno i pasivno biraĉko pravo graĊana, tj. slobodu graĊana da se izjašnjavaju za odreĊene politiĉke programe, kao i slobodu da se kandiduju za politiĉke funkcije. Razliĉite politiĉke i ekonomske programe predstavljaju stranke, a njihovim predstavnicima je neophodno obezbijediti uslove za nadmetanje i prezentovanje svojih stavova. Arena za politiĉko takmiĉenje su slobodni, neposredni i pošteni izbori, koji se odrţavaju u unaprijed ustavom odreĊenom periodu. Artikulisanje volje i interesa graĊana mora biti omogućeno putem slobode udruţivanja i slobode izraţavanja. Najzad, graĊanima moraju biti obezbijeĊeni razliĉiti izvori informisanja u cilju obezbjeĊivanja potrebnih saznanja o politiĉkim programima. Politiĉki sistem koji posjeduje sve navedene preduslove mora definisati i institucije javne politike koje su nastale na osnovu povjerenja graĊana i u skladu sa njihovom izraţenom politiĉkom voljom. Izloţeni kriterijumi u skladu su sa uslovima za postojanje demokratije koje je definisao Robert Dal, a koji se u praksi najĉešće i uzimaju kao parametri demokratskih sistema, a oni taksativno nabrojani izgledaju ovako: „1. Sloboda da se stvaraju organizacije i da se u njih stupa; 2. Sloboda govora; 3. Pravo glasa; 4. Pravo izbora u javne sluţbe; 5. Pravo politiĉkih voĊa da se takmiĉe za podršku; 5.a. Pravo politiĉkih voĊa da se takmiĉe za glasove; 6. Alternativni izvori informacija; 7. Slobodni i pošteni izbori; 8. Da institucije koje stvaraju politiku vlade zavise od izbora i na druge naĉine izraţenih zahteva“. 76 Slobodno udruţivanje graĊana predstavlja jedno od temeljnih principa demokratije, a podrazumijeva stvaranje interesnih grupa u skladu sa meĊusobnim zahtjevima njihovih ĉlanova. S obzirom na to da samo postojanje zajedniĉkih interesa nije dovoljno, neophodno je postojanje institucija udruţenja i stalnost ove tvorevine. Ovakva udruţenja su neprofitnog karaktera i glavni cilj im je društvena korist. Najćešće se zajedniĉki nazivaju nevladinim organizacijama i pravo na njihovo osnivanje garantovano je u svim evropskim drţavama, ali pod razliĉitim uslovima. U pojedinim drţavama postoje zakonske odredbe o osnivanju i djelovanju udruţenja graĊana, pa ove 76 Robert Dal, Poliarhija, Filip Višnjić, Beograd, 1997, str. 13. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 41 odredbe u velikoj mjeri odreĊuju pravac djelovanja organizacija, ponekad ĉak i restriktivno. TakoĊe, u nekim evropskim zemljama nevladine organizacije imaju status pravnog lica dok je u drugima pravni okvir drugaĉije regulisan. Sliĉna situacija je i u pogledu prava ko moţe osnovati nevladinu organizaciju, pa negdje to mogu samo drţavljani te drţave, a u drugim zemljama i stranci mogu ravnopravno da formiraju ova udruţenja. U cilju spreĉavanja suţavanja prava i slobode udruţivanja ovo pravo regulisano je ĉlanom 11 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava. 77 Na taj naĉin graĊani i njihova udruţenja imaju mogućnost obraćanja Evropskom sudu pravde u Strazburu u sluĉaju zloupotrebe ovog prava. Iako su ĉlanice Evropske unije, kao ĉlanice Savjeta Evrope, obavezane na poštovanje Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i pravo EU se bavi ovim pitanjem. Naime, u Povelji o osnovnim pravima Evropske unije slobodu okupljanja i slobodu udruţivanja definiše ĉlan 12 stav 1: “Svako ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruţivanja na svim nivoima, posebno u političkim, sindikalnim i graĎanskim pitanjima, što podrazumijeva pravo svakoga da osniva sindikate i pristupa im radi zaštite svojih interesa.” 78 Sloboda izraţavanja (govora) podrazumijeva pravo svakoga na sopstveno mišljenje i izraţavanje bez prava drţave da to pravo ograniĉava i spreĉava. U neposrednoj vezi sa ovim pravom je i obaveza drţava da garantuju slobodu medija i njihovo pravo na objektivno informisanje u odnosu na pitanja od javnog interesa. Demokratsko društvo se upravo i zasniva na razmjeni mišljenja, pluralizmu i toleranciji. Mediji omogućavaju fer i poštenu demokratsku utakmicu izmeĊu razliĉitih politiĉkih 77 „1. Svako ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruţivanja sa drugima, ukljuĉujući pravo na osnivanje sindikata ili pravo na pristupanje radi zaštite svojih interesa. 2. Ne mogu se postavljati nikakva ograniĉenja ostvarivanju tih prava, osim onih koja su propisana zakonom i koja su u demokratskom društvu nuţna radi interesa drţavne bezbednosti ili javnog reda i mira, radi spreĉavanja nereda ili zloĉina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih. Ovaj ĉlan ne zabranjuje da se nameću zakonska ograniĉenja u ostvarivanju tih prava pripadnicima oruţanih snaga, policije ili drţavne uprave.”, navedeno prema: Mataga Zvonimir, Pravo na slobodu udruţivanja prema Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Strazbur, oktobar 2006, str. 7. 78 Charter of Fundamental Rights of the European Union, Official Journal of the European Communities C 364/10 Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 42 struja putem suĉeljavanja mišljenja, nepristrasnog informisanja i prenošenja informacija. Iz ovog razloga politiĉki je nedopustivo poloviĉno saopštavanje informacija, pogrešno tumaĉenje i prosuĊivanje bez utemeljenih ĉinjenica i tvrdnji. GraĊanima je neophodno obezbijediti efektivnu jednakost tokom procesa donošenja obavezujućih odluka, što podrazumijeva jednak pristup informacijama, jednaku mogućnost za postavljanje pitanja o temi koja se nalazi na dnevnom redu kako bi im, na taj naĉin, bilo omogućeno da odluĉuju o ishodu politiĉkog djelovanja, kao i da iznose razloge u prilog predloţenoj akciji ili protiv nje. Poput slobode udruţivanja i sloboda izraţavanja je definisana ĉlanom 10 Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava. Upravo sam Evropski sud za ljudska prava zastupa stav po kome je sloboda izraţavanja kljuĉna u demokratskim društvima, jer se uvaţavanjem ovog prava stvara mirno, tolerantno, demokratsko društvo. Biraĉko pravo je jedno od temeljnih politiĉkih prava i produkt je demokratskih burţoaskih revolucija, a podrazumijeva pravo graĊana da kao nosioci suvereniteta odluĉuju o naĉinu konstituisanja institucija vlasti. Kao što i samo ime kaţe, biraĉko pravo podrazumijeva slobodan izbor, ne i obavezu, pojedinaca da uĉestvuju u izboru predstavnika koji će štititi njihove interese. Slobodna je volja graĊana da li će to svoje pravo iskoristiti ili ne. Neizlazak na izbore isto tako predstavlja demokratski izbor graĊana. Uslov koji se mora ispuniti da bi graĊani i njihovi interesi bili adekvatno predstavljeni jeste garantovanje biraĉkog prava i postoje dva njegova oblika: aktivno i pasivno biraĉko pravo. Aktivno biraĉko pravo je pravo pojedinaca da na neposrednim i tajnim izborima biraju ĉlanove predstavniĉkog tijela – parlamenta. Biraĉko pravo se garantuje podjednako svim graĊanima, pod uslovima koji su propisani ustavom i zakonom o izborima. Iako je ovo danas „demokratski standard“ nije oduvijek bilo tako. S obzirom na to da je feudalizam bio kljuĉno obiljeţje velikog dijela srednjeg vijeka, ne ĉudi što su veleposjednici, zajedno sa pripadnicima crkve, uţivali veliki ugled i imali ogroman uticaj u društvu. Isto tako, upravo veliĉina zemljišta kojim je jedno lice raspolagalo bila je dugo odluĉujući kriterijum za odreĊivanje prava glasa. Veći dio stanovništva, stoga, nije ni uţivao ovo pravo. Štaviše, i oni koji su uţivali biraĉko pravo nisu ga imali u Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 43 jednakoj mjeri, jer su pojedini dobijali onoliko glasova koliko je njihova klasa vrijedjela. Osim što se tokom XIX vijeka biraĉko pravo odreĊivalo imovinskim cenzusom, postojao je još jedan kriterijum za njegovo dodjeljivanje – kriterijum obrazovanja stanovništva. Biraĉko pravo je potpuno iskljuĉivalo ţene, a kao što je istaknuto, bilo je ograniĉeno i za muškarce. Proširivanje biraĉkog prava najprije poĉinje u Velikoj Britaniji 1832. godine, ali je opšte biraĉko pravo uvedeno 1918. za muškarce, a za ţene 1928. godine. U Francuskoj je opšte biraĉko pravo za muškarce uvedeno nakon graĊanske revolucije 1848. godine. Ţenama je ovo pravo dodijeljeno nakon II svjetskog rata. Sliĉna situacija je bila i u ostalim evropskim drţavama, 79 pa je opšte pravo glasa u Njemaĉkoj, na primjer, uvedeno poslije I svjetskog rata, a u Francuskoj i Italiji nakon II svjetskog rata. Danas se kao najĉešći uslovi za sticanje biraĉkog prava istiĉu drţavljanstvo, punoljetstvo i poslovna sposobnost. Aktivno biraĉko pravo nemaju lica koji su sudskom presudom lišena graĊanskih prava, osobe koje su izgubile poslovnu sposobnost i one koje su pod starateljstvom. U društvima koja su po svojoj prirodi nedemokratska dešava se da se odreĊenim grupama oduzima biraĉko pravo zbog politiĉke nepodobnosti. Uslovi za aktivno i pasivno biraĉko pravo ne moraju se podudarati. Pasivno biraĉko pravo je pravo pojedinca da se kandiduje za ĉlana predstavniĉkog tijela – poslanika. Stoga su, u ovom sluĉaju, i uslovi za uţivanje ovog prava nešto zahtjevniji: veća je starosna granica, pojedinac mora imati prebivalište u izbornoj jedinici u kojoj se kandiduje i sl. Kada je jedno lice izabrano za poslanika ono ne moţe obavljati neke druge funkcije istovremeno, jer je ova pozicija inkompatibilna sa funkcijama u izvršnoj vlasti. 1.4. GraĎansko i civilno društvo i demokratija GraĊansko društvo svoje korijene vuĉe još iz srednjeg vijeka, zapravo raspad feudalizma predstavlja njegov nastanak, kao i prelazak sa feudalnih staleških monarhija kao dominantnog oblika ureĊenja na apsolutistiĉke monarhije. „Apsolutizam se obiĉno 79 Sa izuzetkom Švedske u kojoj je ţenama biraĉko pravo dodijeljeno 1867. godine za glasanje na lokalnim izborima Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 44 odreĊuje kao prelazni politiĉki oblik iz staleškog u burţoasko društvo“, 80 a „tek sa nastankom apsolutistiĉke monarhije kao moderne drţave i sa svesnim formulisanjem njenog osnovnog pojma, mogao je, u krilu racionalnog prirodnog prava, da se formuliše i pojam narodnog suvereniteta“. 81 Same rasprave o graĊanskom društvu postale su sve uĉestalije od XVI do XIX vijeka. U vremenu kada je apsolutistiĉka drţava ţeljela da podredi sve sebi, kao i da potĉini svakog pojedinca, u intelektualnim krugovima se javlja ideja da postoji oblast u društvu koja je iznad same drţave, koja djeluje i razvija se izvan nje, a postoji da bi uticala na samu drţavu i ograniĉavala je. U literaturi se vrlo ĉesto susrećemo sa mišljenjem da su teorije društvenog ugovora prve demokratske teorije, ali ono što je izvjesno jeste da u njima moţemo prepoznati ideju civilnog društva, onu „klicu“ iz koje se kasnije zaista i razvio ovaj koncept u savremenom obliku. Ovim konceptom „sluţili su se mislioci, kao Dţ. Lok, Hegel (Hegel, 1770–1831) i drugi da bi izrazili svoje koncepcije i poglede na karakter i razvitak društva kao neĉeg što se razlikuje od drţave, kao i za oznaĉavanje jednog novog tipa društva kao nastale, ili nastajuće istorijske i društvene ĉinjenice“. 82 Tokom srednjeg vijeka u Zapadnoj Evropi – drţava i graĊansko društvo su jedno isto. Prvi je pojmove graĊanskog društva i drţave razdvojio njemaĉki filozof Georg Vilhelm Fridrih Hegel koji je primat dao drţavi. Iako je, po njegovom mišljenju, neophodno da graĊansko društvo bude odvojeno od drţave, jedino je drţava sposobna da takvom društvu „nametne“ ispravan poredak. Mišljenja da je jaka, suverena, drţava iznad društva i da postoji da bi društvo drţala „pod kontrolom“ ĉesto se mogu sresti na poĉetku novog vijeka. Tako, npr. Nikolo Makijaveli (1469–1527) u svom najpoznatijem djelu Vladalac istiĉe da je najbolje kada narodom-društvom upravlja pojedinac-monarh. S obzirom na to da je društvo iskvareno i ne rukovodi se moralnim niti bilo kakvim drugim vrijednosnim kodeksom, jedino vladar na pravi naĉin moţe da usmjeri „masu“. Na tom putu mora da se sluţi svakakvim lukavstvima i da se dovija svakakvim vještinama da bi svoj zadatak uspješno obavio, ali su mu i sva sredstva dozvoljena. Vladar mora u potpunosti i preuzeti odgovornost. 80 Tadić Ljubomir, Tradicija, legitimnost i revolucija, str. 26. 81 Tadić Ljubomir, navedeno djelo, str. 27. 82 Stanovĉić Vojislav, Civilno društvo u Enciklopedija političke kulture, str. 175. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 45 Prednost suverenu dao je i Tomas Hobs (1588–1679). Drţava se, po njegovom mišljenju, stvara dogovorom izmeĊu graĊana i suverena. Trenutkom zakljuĉenja drţavotvornog ugovora pojedinci sva svoja prirodna prava prenose na vladara i njihovo dalje uţivanje zavisi iskljuĉivo od njega. Od tog momenta svjetina više nije mnoštvo, ona postaje narod. Dakle, sva prava su u rukama suverena, ĉak i ona prava koja se nazivaju narodna ostaju takva samo ako se vladar sa tim sloţi. U tom smislu, graĊansko društvo kod Hobsa se svodi na minimum, sva vlast i moć su u rukama vladara (drţave). Za razliku od Makijavelija i Hobsa, Dţon Lok u Dvije rasprave o vladi u odnosu društvo – drţava prioritet daje društvu. Lok, zajedno sa Hobsom i Ţan-Ţakom Rusoom (1712–1778), pripada školi koja se naziva Teorije društvenog ugovora. Poput navedene dvojice mislilaca, Lok je smatrao da odnosi u drţavi postoje i baziraju se na ugovoru koji se zakljuĉuje izmeĊu pojedinaca i vlasti koja postoji iznad njih. Lok zagovara shvatanje da su neophodna dva ugovora: prvim ugovorom stvara se društvo; drugim se formira vlada, „pri ĉemu je društvo primarno, a vlada je tek društvena agencija kojoj je poveren jedan broj poslova u ĉijem vršenju se mora pridrţavati pravila (zakona) i podleţe kontroli“. 83 Društvo je iznad vlade (drţave), i vlada je strogo ograniĉena interesima pojedinaca. Lok smatra da su svi ljudi jednaki i da u društvu niko ne moţe imati više vlasti i bolji poloţaj od drugoga. To je moguće samo ukoliko se pojedinci dogovorom-ugovorom usaglase da nekome daju više moći i bolji poloţaj u odnosu na druge, ali i to kao i sve ostalo zavisi iskljuĉivo od volje pojedinaca. Dţon Lok je zagovarao stav da sudbina pojedinca ne zavisi od teritorije na kojoj se rodio već da on navršavanjem odreĊenih godina moţe da bira gdje će da ţivi i kojim će se zakonima pokoravati. To zapravo znaĉi da pojedinac ne postoji zbog zajednice, nego da zajednica postoji zbog interesa pojedinca. Ţan-Ţak Ruso se smatra najuticajnijim filozofom prosvjetiteljstva. Njegovo uĉenje imalo je velikog uticaja na Francusku burţoasku revoluciju i na stavove njemaĉkih klasiĉnih filozofa. Posebno je uticajna bila ideja o uspostavljanju društva u kome će narod biti nosilac suvereniteta i u takvom društvu će mu biti garantovana prava na slobodu, jednakost i ravnopravnost. Ruso se slaţe sa Lokom da su svi ljudi roĊeni jednaki, ali iako je roĊen slobodan, ĉovjek je posvuda u okovima. Ĉovjek je po prirodi 83 Stanovĉić Vojislav, Civilno društvo u Enciklopedija političke kulture, str. 176. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 46 dobar, ali ga sredina u kojoj ţivi mijenja. Razlog tome treba traţiti u iskvarenom društvu i savremenoj kulturi, koja se jako udaljila od prirode i zato je neophodan povratak prirodi. Poput Loka i Hobsa, i Ruso smatra da drţava nastaje društvenim ugovorom. Opšta karakteristika novog vijeka, a posebno prosvjetiteljstva kao pravca, jeste samospoznaja ĉovjeka – pojedinca, ili, rjeĉnikom Imanuela Kanta „izlazak ĉoveka iz njegove nepunoletnosti (za koju je sam kriv). Nepunoletnost je nemoć da se sluţimo svojim vlastitim razumom bez voĊstva nekog drugog“. 84 Naĉela za koja su se zalagali i koja su isticana od strane najistaknutijih mislilaca s poĉetka novog vijeka pomogla su pojedincima da samostalno donose svoje odluke, bez tuĊeg uticaja, na osnovu sopstvenog razuma. Ideja civilnog društva svoju punu afirmaciju doţivljava tek u drugoj polovini XX vijeka. Porast broja institucija i organizacija koje se bave istraţivanjem praktiĉnih politika bio je uslovljen prvenstveno potrebom za obnavljanjem institucija društva, pa se, zbog toga, o njima u pravom smislu rijeĉi moţe i govoriti tek nakon 1945. godine. Ekspanzija organizacija civilnog društva je dodatno uslovljena urbanizacijom i industrijalizacijom, tj. problemima koji su nuţne posljedice ovih procesa – porastom siromaštva i narušavanjem ţivotne sredine. Dakle, problemi koji su nastajali i na koje vladin sektor nije mogao na adekvatan naĉin da odgovori, uslovio je nastajanje nevladinih (i drugih strukovnih) organizacija koje su ĉinile kontrabalans drţavnim strukturama. Ove organizacije su osnivane sa ciljem da svojim radom doprinesu unapreĊenju novonastalih situacija. Pored toga što vladajuće strukture nisu bile u mogućnosti da odgovore na sve izazove i probleme koji proizilaze iz sloţenosti društvenih dogaĊaja, takoĊe, kao jedan od ĉinilaca koji je uslovio nastanak organizacija civilnog društva jeste i nemogućnost da vlada odgovori na zahtjeve svih graĊana, već samo onih koji su joj svojim glasom dale legitimitet. Uporedo sa povećanjem broja nevladinih organizacija i ostalih organizacija civilnog sektora, zapoĉela je neka vrsta intelektualne revolucije u Evropi i svijetu. Civilno društvo je svojstveno demokratski ureĊenim sistemima, a ovaj segment društva zapravo predstavlja ograniĉenja drţave. Diskurzivna demokratija koju zagovara 84 Tadić Ljubomir, Tradicija, legitimnost, revolucija, str. 18. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 47 Jirgen Habermas stavlja civilnog ĉovjeka-graĊanina (homo civicus) ispred ĉovjeka koji se rukovodi samo svojim interesima (homo economicus) i koji je u ostvarivanju istih egoistiĉan i ne obazire se na dobrobit zajednice. Osnov ovog modela je ideja da je demokratija javni diskurs i najbolje se ostvaruje kroz dijalog i razmjenu mišljenja, i ne moţe biti agregacija bilo ĉijih preferencija. Na taj naĉin i proces odluĉivanja se najbolje ostvaruje kroz otvoreni dijalog. U tom smislu ovaj oblik se zalaţe za jaĉanje javne svijesti i javnog interesa/dobra koji ne moţe biti odraz bilo ĉijih privatnih interesa. 85 Diskurzivni model demokratije je oslobaĊajući i republikanski usmjeren. Ujedno je i komunikativan i zalaţe se za komunikativnu racionalost, i, vidjeli smo, prije je okrenut civilnom društvu nego drţavi. *** Savremene demokratske teorije poĉivaju na stanovištu da moderno doba u velikoj mjeri suţava prostor i ograniĉava uslove za postojanje demokratije pa moraju postojati minimalni preduslovi za njeno postojanje koji se mogu definisati na sledeći naĉin: 1. Postojanje odgovornih i autoritativnih institucija koje imaju kapacitete da usvajaju i primjenjuju obavezujuće odluke. 2. ObezbjeĊivanje jedinstvenog prostora za komunikaciju u okviru civilnog društva koji je prostor za djelovanje graĊana i slobodno izraţavanje mišljenja. U okviru ovakvog foruma graĊani su pozvani da jasno iznose svoje interese i da pozovu institucije vlasti da ove interese i štite. 86 1.5. Modeli i tipologija demokratije Kriterijumi za tipologizaciju demokratije mogu biti brojni. U zavisnosti od toga da li graĊani uĉestvuju u donošenju kolektivnih odluka neposredno ili preko izabranih predstavnika, demokratija se moţe podijeliti na participativnu i predstavničku. 85 Više o ovome: Habermas Jurgen, Between Facts and Norms – Contributions to a Discurse Theory and Democracy, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 1996, p. 330–341. 86 Navedeno prema: Eriksen and Fossum, Europe in Transformation: How to reconstitute democracy, RECON Online Working Paper 2007, p. 8. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 48 OdreĊenje demokratije kao „vladavine naroda“ utiĉe na postavljanje pitanja: Ko vlada u ime naroda ako postoje opreĉna mišljenja u narodu šta je zajedniĉki interes? Vladavina većine, u smislu većine naroda, osnov je većinskog modela demokratije. Nasuprot većinskoj demokratiji je konsensualna, koja je zasnovana na principu konsenzusa i nastoji da ukljuĉi što veći broj ljudi u „vladanje“. 87 I konsensualna demokratija se, dakle, zasniva na vladavini većine, ali ne na minimalnoj koja je dovoljna za vladanje, već se ova većina nastoji proširiti koliko god je to moguće. 88 Najzad, imajući u vidu da se demokratija moţe posmatrati u kontekstu drţave ili naddrţavnih tvorevina, ona moţe biti nacionalna i kosmopolitska. 1.5.1. Participativna vs. predstavnička demokratija Istaknuto je da je participativna demokratija nastala je u okviru grĉkih polisa. Atinski pojam graĊanstva podrazumijevao je direktno, neposredno, uĉešće svih njenih slobodnih stanovnika u javnim poslovima. Pod neposrednom demokratijom se podrazumijeva oblik politiĉke vlasti u okviru kojeg se odluke donose neposredno od strane svih graĊana sa pravom glasa, a ne putem izabranih predstavnika kao što je to sluĉaj kod predstavniĉke demokratije. Pored ovog oblika neposredne demokratije koji je bio svojstven za antiĉki grad-drţavu i ne moţe se više u ovoj formi pronaći nigdje u svijetu, savremeni politiĉki sistemi poznaju oblik neposredne demokratije na osnovu koje graĊani neposredno, putem referenduma, odluĉuju o vaţnim pitanjima za zajednicu. Postupak donošenja odluka na osnovu principa plebiscita je dopunski instrument politiĉke participacije graĊana. Drţava u okviru koje je princip savremene neposredne demokratije u najširoj primjeni jeste Švajcarska i to zbog ĉestog sprovoĊenja referenduma, koji je, ipak, samo dio direktne demokratije. Za participativnu demokratiju je karakteristiĉno neposredno uĉešće graĊana u odluĉivanju o najvaţnijim društveno-politiĉkim pitanjima; fleksibilnost institucija za 87 Upor: Lajphart Arend, Modeli demokratije, Sluţbeni list SCG, Beograd i CID Podgorica, 2003, str. 75. 88 Ibid., str. 75. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 49 razne politiĉke oblike; reorganizacija politiĉkih partija zbog uspostavljanja kontrole ĉlanstva nad rukovodstvom. 89 Participativni model je radikalan model koji je stroga kritika neoliberalnog modela demokratije. Suština ovog modela je zapravo lociranje procesa odluĉivanja u okviru svih nivoa vlasti. Osnov participativne demokratije jeste direktno uĉešće graĊana u okviru procesa odluĉivanja, kako u okviru centralnog nivoa, tako i u okviru svih ostalih nivoa. GraĊanski aktivizam prozilazi i uslovljava snaţno civilno društvo. U središtu ovog modela je izuzetno snaţan graĊanski aktivizam i podrazumijeva izuzetno snaţne forme neposredne demokratije. GraĊansko uĉešće je posebno izraţeno u sferi rada te participativna demokratija zahtijeva više socijalne i ekonomske jednakosti. Demokratija je antiĉka tekovina, koja je svoje „drugo prirodno stanište“ našla u okviru moderne nacionalne drţave, ali ne više u formi neposredne, direktne demokratije, već u vidu predstavniĉke. Razlog za davanje prednosti predstavniĉkoj demokratiji leţi iskljuĉivo u veliĉini moderne drţave, kao i u vjerovanju da pojam predstavniĉke ne narušava izvorno znaĉenje demokratije – vladavinu većine. Koncept predstavniĉke demokratije, dalje, poĉiva na ubjeĊenju da će izabrani predstavnici, sa većim iskustvom u politiĉkom ţivotu, bolje nego li sami graĊani procijeniti i štititi njihove interese. Izabrani predstavnici predstavljaju naciju kao cjelinu, a njihov mandat je odreĊen iskljuĉivo interesom graĊana i nije opterećen nikakvim imperativom od bilo koga. Pod modernom demokratijom, dakle, podrazumijevamo predstavniĉku, u okviru koje izabrani predstavnici nisu neposredno obavezni pojedinaĉnim individuama, nego naciji u cjelini. Zbog toga, moderna demokratija ima za pretpostavku atomizaciju nacije i njeno ponovno uspostavljanje na parlamentarnom nivou. Proces atomizacije identiĉan je onom iz kojeg proizilazi liberalno poimanje drţave, a njeno utemeljenje valja traţiti u potvrĊivanju prirodnih i nepovredivih prava pojedinca. Kljuĉna pretpostavka ovog oblika upravljanja jeste izbor predstavnika na osnovu opšteg prava glasa na slobodnim izborima. Predstavniĉka demokratija je dobila svoj 89 Radonjić Radovan, Demokratija, str. 31. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 50 oblik tek kada je uvedeno opšte pravo glasa. Kao što smo vidjeli, opšte pravo glasa najprije je uvedeno u zemljama zapadne Evrope, pa je i sama liberalna demokratija nastala ovdje, a kasnije su je i ostale zemlje prihvatile kao odgovarajući oblik vladavine. 1.5.2. Konsensualna vs. većinska demokratija Konsensualna demokratija poĉiva na principu konzenzusa izmeĊu politiĉkih partija i koalicija koje formiraju vladu. 90 U ovakvim, najĉešće duboko podijeljenim, društvima nemoguće je za jednu politiĉku partiju da samostalno formira vladu, jer bi, u tom sluĉaju, većina stanovništva morala da se pokorava pravilima koja ne štite njihove interese. Ovakva politika vodila bi novim sukobima i nemirima. Zbog toga, u ovakvim drţavama, formiraju se koalicioni kabineti koji odluke donose iskljuĉivo ukoliko se postigne konsenzus izmeĊu svih partija koje uĉestvuju u vlasti. Dakle, u drţavama u kojima postoje konsensualna demokratija sve najznaĉajnije politiĉke partije uĉestvuju u izvršnoj vlasti. Konsensualni model demokratije odlikuje se ravnoteţom izmeĊu izvršne i zakonodavne vlasti koja je najĉešće organizovana u dva parlamentarna doma. Ove demokratije su karakteristiĉne i po višestranaĉkom sistemu, gdje ni jedna partija po svojoj jaĉini i povjerenju graĊana ne prednjaĉi u odnosu na ostale. TakoĊe, odlika ovih sistema su pisani ustavi. Klasiĉan primjer konsensualne demokratije je Belgija, kao drţava sa tri dominantna regiona (Flandrija, Valonija i dvojeziĉna prijestonica Brisel), multijeziĉna je, sa visokim procentom nacionalnih grupacija. TakoĊe, u okviru nje postoje i tri zvaniĉnih jezika. Kao i sve konsensualne demokratije Belgija okuplja više politiĉkih partija u izvršnoj vlasti. Garancija da će ove politiĉke partije ukljuĉivati predstavnike svih najznaĉajnijih politiĉkih grupacija postoji u belgijskom Ustavu. Odredba o zastupljenosti nacionalnih jeziĉkih grupacija u izvršnoj vlasti predviĊa da u kabinetu, sa mogućim izuzetkom premijera, mora biti jednak broj ĉlanova koji govore holandski i francuski jezik. 90 Upor: Lajphart Arend, Modeli demokratije, str. 95–102. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 51 Belgijski stranaĉki sistem je do 1960. godine obuhvatao tri velike partije: hrišćanske demokrate, socijaliste i liberale, koji su se smjenjivali na vlasti. Nakon 1960. godine partije su se podijelile po jeziĉkoj osnovi, tako da trenutno više od dvadeset partija periodiĉno uĉestvuje i smjenjuje se u formiranju kabineta. Konsensualnu demokratiju moguće je prepoznati i u okviru tvorevina koje su kompleksnije od drţava, pa tako postoje autori koji smatraju da se kriterijumi za njeno razlikovanje mogu pronaći i u okviru politiĉkog sistema Evropske unije. 91 U obrazlaganju ove teze treba poći od toga da se izvršna vlast unutar Unije dijeli u okviru široke koalicije uzimajući u obzir da izvršnu vlast Evropske unije predstavlja Evropska komisija unutar koje uĉestvuje dvadeset sedam predstavnika drţava ĉlanice. Ovakva „koalicija“ je stalna i podloţna je promjenama u sluĉaju prikljuĉivanja novih drţava ĉlanica. Najnovija lisabonska ugovorna rješenja koja reformišu Evropsku komisiju donekle će promijeniti širinu evropske koalicije, ali će i dalje postojati preduslov konsensualne demokratije po kojem se izvršna vlast dijeli izmeĊu više politiĉkih grupacija. Ravnoteţa izmeĊu izvršne i zakonodavne vlasti u Evropskoj uniji postoji izmeĊu Evropske komisije kao izvršne vlasti na jednoj i Evropskog parlamenta na drugoj strani. Iako Evropski parlament svakih pet godina odobrava sastav Evropske komisije, ĉinjenica po kojoj je ovo tijelo i dalje deficitarno u pogledu svojih zakonodavnih ovlašćenja proizvodi disbalans izmeĊu izvršne i zakonodavne vlasti u Evropskoj uniji. Kada se u klasifikaciju uvede Savjet kao glavna zakonodavna institucija, koju mnogi vide kao jedan od domova parlamenta, moţe se, donekle, govoriti o ravnoteţi ove dvije grane vlasti u EU. Višepartijski sistem Evropske unije ĉini osam politiĉkih grupacija unutar Evropskog parlamenta. Iako se ĉlanovi Evropskog parlamenta biraju neposrednim izborima, ne postoji jednoobrazan izborni sistem na teritoriji svih drţava ĉlanica, ali bi se, i pored nekih odstupanja, moglo reći da je na snazi proporcionalan sistem. 91 Upor: Lajphart Arend, navedeno djelo, str. 102–105. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 52 Unija nije federacija, iako posjeduje neka njene karakteristike, ali je izuzetno decentralizovana. Ustav Evropske unije ne postoji u smislu jedinstvenog akta i u formi kakvu poznajemo u okviru nacionalnih drţavi, ali su osnivaĉki ugovori Evropskih zajednica i drugi reformski ugovori vremenom dobili karakteristike „ugovora ustava“. Procedura njihove promjene je komplikovana i zahtijeva saglasnost svih drţava potpisnica. Kao tumaĉ prava Evropske unije i ĉuvar zakonitosti unutar nje, Sud pravde ima pravo sudske revizije. Ova mogućnost postoji zbog nadreĊenosti prava Unije u odnosu na nacionalno, što zapravo znaĉi da Sud pravde ima pravo da poništi sve propise i zakone koji nisu u skladu sa pravom EU. Najzad, Evropska unija posjeduje i nezavisnu centralnu banku – Evropsku centralnu banku sa sjedištem u Frankfurtu, što je, takoĊe, preduslov za konsensualnu demokratiju. Ako su Belgija i Evropska unija najbolji primjeri za konsensualnu demokratiju, onda je prototip za većinsku Velika Britanija i zato se ĉesto ovaj model demokratije i zove vestminsterski. 92 Većinsku demokratiju 93 karakterišu jednostranaĉki kabineti u okviru kojih je koncentrisana izvršna vlast. Kabinet ima dominantnu poziciju u politiĉkom sistemu i formira se na osnovu „tijesne većine“. Koalicioni kabineti su prava rijetkost. Partija je na vlasti zahvaljujući podršci graĊana koja nije nadmoćna. S obzirom na to da je politiĉki sistem po pravilu dvopartijski, a da stranka koja je izgubila na izborima nije dio kabineta, „znaĉajna manjina“ tj. gotovo polovina biraĉkog tijela ne uĉestvuje u vlasti. Vestminsterska demokratija je zbog toga izuzetno pogodna za djelovanje velikog broja interesnih grupa. Naime, graĊani koji su iskljuĉeni iz vlasti ovakvim angaţovanjem nastoje da se izbore za svoje interese. Zato se kaţe da u zemljama većinske demokratije postoji pluralizam interesnih grupa. 92 Arend Lajphart navodi da je još ilustrativniji primjer za većinski model demokratije Novi Zeland do 1996. godine, ali pošto on više nije na snazi u ovom radu će fokus biti na modelu demokratije Velike Britanije. Upor: Lajphart Arend, navedeno djelo, str. 79. Više o većinskom modelu demokratije u dijelu Politiĉki sistem Velike Britanije, str. 104. 93 Više o ovome: Lajphart Arend, navedeno djelo, str. 80–94. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 53 Ĉlanovi parlamenta biraju se na osnovu većinskog i disproporcionalnog izbornog sistema, dok je zakonodavna vlast koncentrisana u okviru jednodomnog tijela. Vlast je unitarna, tj. izuzetno centralizovana. Jedinice lokalne uprave imaju odreĊene nadleţnosti, ali one nisu ustavom garantovane kao što je to sluĉaj u federativnim ureĊenjima. U zemljama većinske demokratije na snazi je „fleksibilan“ ustav koji spada u kategoriju „mekih“ nepisanih. Samim tim što ustav nije pisan ne postoji ni sudska kontrola ustanovnosti, pa je za ove demokratije karakteristiĉno odsustvo revizije. Najzad, za većinsku demokratiju je karakteristiĉno kontrolisanje Centralne banke od strane izvršne vlasti. 1.5.3. Kosmopolitska vs. nacionalna demokratija Osim participativne demokratije koja se razvila u okviru polisa i u tom obliku se ne moţe danas prepoznati, pojam demokratije danas se vezuje, kao što je već istaknuto, za nacionalnu drţavu i zato se, uslovno reĉeno, ĉesto naziva nacionalnom demokratijom. Vraćajući se na osvrt sa poĉetka, neophodno je istaći da se u savremenim uslovima fokus dešavanja i ureĊivanja praktiĉnih politika sve više pomjera i prebacuje sa nacionalnog na nadnacionalni nivo. Otuda se moţe govoriti o novim oblicima demokratije, koji su svojstveni i koji se prilagoĊavaju novim uslovima i novim središtima odluĉivanja. Kosmopolitska demokratija je oblik koji je nastao u savremenim uslovima globalizacije. 94 Uspon moderne drţave i svjetske ekonomije uticao je na veću meĊuzavisnost izmeĊu drţava, pa je vremenom politike moguće definisati i regulisati samo izvan okvira suverene drţave i to zajedniĉkim naporima velikog broja drţava. Današnju modernu drţavu je nemoguće sagledati i razumjeti bez njenog postavljanja u globalni kontekst. Razvoj meĊunarodnog prava i korpusa ljudskih prava koji se štite ne više na nacionalnom već na nadnacionalnom nivou, nametnuo je posmatranje drţave kao samo 94 Upor: Held Dejvid, Demokratija i globalni poredak, od moderne drţave ka kosmopolitskoj vladavini, Filip Višnjić, Beograd, 1997, str. 309–328. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 54 jednog od subjekata (aktera) meĊunarodnog poretka. Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda Savjeta Evrope omogućila je pojedincima da se neposredno obraćaju Evropskom sudu za ljudska prava u Strazburu. Uspostavljanjem graĊanstva Evropske unije 1992. godine i istovremeno uvoĊenjem evropskog ombudsmana i mehanizma podnošenja peticija Evropskom parlamentu omogućeni su dodatni sistemi zaštite prava graĊana. TakoĊe, graĊanima Evropske unije omogućeno je da se obrate i Sudu pravde Evropskih zajednica za zaštitu svojih ekonomskih prava i sloboda koji se nalaze u okviru prava Evropske unije. Mogućnost zaštite liĉnih prava na nivou koji je iznad nacionalnog omogućila je evropskim graĊanima da ostvarivanje svojih prava vide izvan okvira nacionalne drţave. Stvaranje globalne masovne kulture je takoĊe jedna od posljedica sve veće meĊuzavisnosti izmeĊu drţava, mada su nacionalne kulture su jako ukorijenjene u drţavama. Nove forme i vidovi komunikacije stvaraju nove forme kulturnih identiteta, ali istovremeno inspiriše drţave i nacije da što više osnaţuju nacionalne identitete i saĉuvaju svoje jeziĉke i vjerske osobenosti. Transnacionalne kompanije se najbrţe šire, razvijaju i razgranavaju svoje strukture širom svijeta. MeĊunarodne ekonomske mreţe u velikoj mjeri uslovljavaju drţavnu ekonomsku politiku i utiĉu na donošenje izvjesnih mjera za njihovo regulisanje koje diktira svjetsko ekonomsko trţište. Stoga je evidentno da meĊunarodno povezivanje bespovratno narušava suverenitet drţava. Navedeni uslovi i pretpostavke stvaraju „model kosmopolitske demokratije ili kosmopolitski model demokratske autonomije, pod kojom pre svega podrazumevam sistem demokratske vladavine koji nastaje iz raznovrsnih uslova i meĊupovezanosti ljudi i nacija, sistem koji je takvom stanju stvari prilagoĊen.“ 95 95 Held Dejvid, navedeno djelo, str. 167. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 55 2. Demokratsko nasljeĎe poslijeratne Evrope Demokratizacija najĉešće podrazumijeva nekoliko istorijskih ciklusa ili preobraţaja u okviru kojih drţava transformiše svoje ureĊenje od hegemonistiĉkog ili oligarhijskog, najprije, u pribliţnu poliarhiju tj. u društveno ureĊenje koje je najbliţe demokratiji, ali još uvijek nije demokratija u pravom smislu rijeĉi. Poliarhija se razlikuje od demokratski ureĊenih sistema po ograniĉenoj mogućnosti pojedinaca za politiĉku participaciju. 96 Drugi preobraţaj obuhvata dostizanje pune poliarhije, tj. prvog poslije najboljeg ureĊenja, da bi se, najzad, ciklus završio potpunom demokratizacijom društva i uspostavljanjem liberalne demokratije. Proces transformacije zatvorenih hegemonistiĉkih društva u društva liberalne demokratije moţe biti postepen, kao što je to bio sluĉaj sa Velikom Britanijom u kojoj su se tokom XIX vijeka formirale dvije politiĉke grupacije i djelimiĉno proširivalo biraĉko pravo da bi konaĉna transformacija uslijedila već poĉetkom XX vijeka. Preobraţaj moţe biti i skraćen, kao npr. u Italiji i Njemaĉkoj poslije II svjetskog rata. Bez obzira na ova dva uspješna primjera „brze“ demokratizacije, skraćeni postupak rijetko donosi dobre rezultate, jer moţe doprinijeti novim nestabilnostima i sukobima u društvu. Primjeri Italije i Njemaĉke su se pokazali uspješnim zbog toga što je njihova transformacija imala pritisak spolja – bila je prouzrokovana potpunim vojnim slomom ovih drţava i nasilnim rušenjem hegemonistiĉkih reţima. Procedura uspostavljanja poliarhije u jednoj drţavi u velikoj mjeri uslovljena je i odreĊena polaznom osnovom, tj. zavisi od toga da li se radi o prethodno zavisnoj ili nezavisnoj drţavi. U situaciji kada se poliarhija uspostavlja unutar zavisne drţave obiĉno se uspostavlja putem borbe ove zemlje za nezavisnost, tj. rušenjem nasilno nametnutog reţima. Novi reţim se time već na poĉetku svog upravljanja suoĉava sa problemom nedostatka legitimiteta. Stoga su u ovim društvima najkritiĉnije transformacije one prve tokom kojih je stanovništvo još uvijek podijeljeno i neopredijeljeno izmeĊu starog i novog reţima. Ovakav naĉin uspostavljanja poliarhije 96 Vidjeti: Dal Robert, Poliarhija, 1997. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 56 ojaĉan je politiĉkom ideologijom nacionalizma koja je proistekla iz konaĉne opredijeljenosti naroda za slobodom. U savremenim, modernim društvima, ovaj vid demokratizacije je gotovo iskorijenjen. Poliarhiji pogoduje pluralistiĉko, višepartijsko, društvo, pa iako postoji mišljenje da i jednopartijsko društvo moţe biti demokratsko, ono je više pogodno za centralistiĉko ureĊenje i hegemoniju. Najdrastiĉnije promjene u društvu dogaĊaju se kada se jednopartijski sistem tranformiše u višepartijski kao što je to bio sluĉaj u mnogim zapadnoevropskim zemljama poslije II svjetskog rata. Zemlje istoĉne Evrope su se pluralizovale znatno kasnije, tek devedesetih godina XX vijeka, zato je i njihov proces evropeizacije kasnio pola vijeka. Priroda jednopartijskog sistema je bila u odreĊenoj mjeri razliĉita od zemlje do zemlje. Društvo ureĊeno na osnovu poliarhijskih, demokratskih, postulata zahtijeva odvojenost vojnih i policijskih struktura od politike. Dodatni uslov je i decentralizovana ekonomija, bez obzira na prirodu vlasništva. Otuda slijedi zakljuĉak da privatno vlasništvo nije nuţan preduslov za poliarhiju. Što je jedna drţava na većem stupnju društveno-ekonomskog razvoja, vjerovatnije je da će ona imati pluralistiĉko politiĉko ustrojstvo. Pogodnije tlo za poliarhiju su i, sa kulturološkog aspekta, relativno homogene zemlje, u odnosu na one koje su podijeljene u brojne subkulture. Pojedine evropske zemlje su kulturološki i religijski podijeljene u nekoliko jedinica, ali su ipak poliarhije. 2.1. Tri talasa demokratizacije modernog svijeta Moderno doba i evropske drţave pamte tri talasa demokratizacije, ali i dva povratna talasa povratka na totalitarne reţime. 97 Prvi talas demokratizacije (1828–1926) svoje korijene ima u Francuskoj burţoaskoj revoluciji, ali se zaista kao „pravi poĉetak“ ovog talasa uzima XIX vijek kao period kada su poĉele da se uspostavljaju demokratske institucije. Ovaj demokratski progres praćen je prvim povratnim talasom (1922–1942) koji je zapoĉeo dolaskom na 97 Upor: Hantington P. Samjuel, Treći talas, CID, Podgorica i Politiĉka kultura, 2004, str. 22–29. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 57 vlast Musolinija u Italiji i širenja fašistiĉkih reţima svuda po Evropi. Demokratske institucije i u ovom periodu su se zadrţale u Velikoj Britaniji i Francuskoj. Drugi talas demokratizacije (1943–1962) bio je vremenski dosta kraći od prvog, a njegova karakteristika je uspostavljanje demokratskih institucija u svim zapadno- evropskim zemljama. Zemlje centralne i istoĉne Evrope, tj. zemlje tzv. socijalistiĉkog bloka onemogućene su u pokušaju demokratizacije sovjetskim uticajem. Povratni talas drugog ciklusa demokratizacije trajao je od 1958. do 1975. godine i karakteriše ga ponovno vraćanje na nedemokratsko ustrojstvo. U oblasti Mediterana, grĉka demokratija je ponovo poklekla, a u Turskoj vojska je zbacila civilnu vlast (vojni udar). Najzad, treći talas demokratizacije poĉeo je 1974. godine u Portugalu, da bi svoj vrhunac doţivio 1989. godine sa promjenama koje su se desile u svim zemljama centralne i istoĉne Evrope. Budući da je za ovo istraţivanje najznaĉajnije uspostavljanje demokratskih institucija u sadašnjem obliku u zemljama Evropske unije ovdje ćemo se osvrnuti upravo na period njihovog konstituisanja, tj. na poslijeratni period. Nakon Drugog svjetskog rata i konferencije na Jalti, 1945. godine Sjedinjene Ameriĉke Drţave preuzimaju ulogu lidera, koju je do tada drţala Velika Britanija u suzbijanju sovjetske ekspanzije u Evropi. Poslijeratna Evropa zahtijevala je sveobuhvatnu, sistematsku i zajedniĉku politiku za svoj privredni oporavak. TakoĊe, u uslovima opšte ekonomske krize postojala je velika opasnost jaĉanja brojnih kvazidemokratskih reţima unutar evropskih zemalja. Prvi podsticaj u vidu ekonomske pomoći, a u pravcu demokratizacije evropskih drţava pruţile su Sjedinjene Ameriĉke Drţave uz pomoć Maršalovog plana i na taj naĉin doprinijele privrednoj stabilnosti i otuda okretanju prema demokratskim vrijednostima. Istoĉne zemlje su odbile Maršalovu pomoć i nastavile svoj razvoj poslije rata na osnovu drugaĉijih politiĉkih i ekonomskih principa od onih koji su preovladali u zemljama zapadne Evrope. Stoga su zemlje istoĉne Evrope prešle mnogo duţi put do evropskih integracija. „Istoĉni dio Evrope i sveta zaostajao je za ostatkom Evrope pre svega u ekonomskoj sferi, Istok se sve više, i ĉesto iskljuĉivo, poistovećivao sa industrijskom zaostalošću, sa nedovoljno razvijenim društvom bez institucija tipiĉnih za Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 58 razvijeni kapitalistiĉki Zapad, sa iracionalnošću i sujeverjem na koje zapadno prosvetiteljstvo nije ostavilo nikakvoga traga“. 98 Već pomenuta konferencija na Jalti oznaĉila je poĉetak podjele Evrope, tj. diobe interesnih sfera na Balkanu. Tako su Rumunija i Bugarska prepuštene sovjetskom uticaju, dok je Velika Britanija dobila pravo da politiĉki ureĊuje grĉku teritoriju. MaĊarska i Jugoslavija su ostavljene po strani sa namjerom da se njihova sudbina riješi kasnije. Za Rumuniju i Bugarsku karakteristiĉna je dominacija Komunistiĉke partije, koja je u Rumuniji odnijela konaĉnu pobjedu novembra 1946. godine na nedemokratskim izborima, a u Bugarskoj godinu dana kasnije. Habermas primjećuje da geografska arena evropskog kontinenta nudi dva istorijska kretanja. Prvi dolazi od raspada Sovjetskog Saveza, propadanja komunizma i drţavnog socijalizma u Evropi, unifikacije Njemaĉke i prelaţenja mnogih drţava centralne i istoĉne Evrope u zemlje liberalne demokratije. Drugo istorijsko kretanje je proces ekonomske i politiĉke integracije u okviru zemalja Evropske unije. 99 Na prvi pogled bi se moglo reći da su ova dva istorijska kretanja odvojena, ali, oni zapravo proizilaze jedan iz drugoga. Raspad Sovjetskog Saveza, propadanje jednog do tada dominantnog društveno-politiĉkog ureĊenja i ujedinjenje istoĉnog i zapadnog dijela Njemaĉke, oznaĉilo je konaĉan kraj jedne ideologije koja je Evropu drţala razjedinjenu pola vijeka. Zemlje centralne i istoĉne Evrope tada su otpoĉele razvijanje trţišne ekonomije, liberalne demokratije i višepartijskog sistema, po uzoru na zemlje zapadne Evrope. Demokratske zemlje „u povoju“ su zapravo poĉele mukotrpan proces primjenjivanja „formule uspješnosti“ na svom sopstvenom primjeru. Sa druge strane, ni zemlje „zapadnog bloka“ nisu mirno posmatrale ove procese. Nizom projekata, sporazuma i programa pomoći drţave ĉlanice EC su nastojale da pruţe neophodnu pomoć reformskim procesima u postsocijalistiĉkim zemljama. I dok je kod jednih „prilagoĊavanje“ išlo brţe, druge su se i dalje borile sa demonima iz prošlosti, jakim nacionalnim identitetima, koji su teţili konaĉnom nacionalnom „pakovanju“ u okvire nacionalnih drţava. Grubo povuĉena linija izmeĊu ove dvije grupe zemalja zapravo 98 Todorova Marija, Imaginarni Balkan, XX vek, BIGZ, Beograd, 1999, str. 30. 99 Navedeno prema: Shaw Josephine, Citizenship of the Union: towards post-national membership?, The Modern Law Review, Vol. 61, No. 3, 1998, p. 13. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 59 samo treba da oznaĉi neriješena nacionalna pitanja i probleme kod druge grupe zemalja koji su usporili njihovo prilagoĊavanje i pristupanje Evropskoj uniji, budući da se konaĉan datum pristupanja gotovo i ne nazire. 2.1.1. Demokratizacija zapadnoevropskih članica Evropske unije Uloga EC/EU u demokratizaciji zapadne Evrope razliĉito se moţe sagledati u zemljama koje su primljene u ĉlanstvo sa već izgraĊenom demokratskom tradicijom u odnosu na drţave koje su morale najprije proći kroz proces demokratizacije i uspostavljanja stabilnih demokratskih institucija. Posebno je zanimljiva transformacija onih drţava ĉiji se poĉetak procesa demokratizacije vremenski poklapa sa zakljuĉivanjem sporazuma o pridruţivanju sa EC. Ovi sporazumi predstavljaju odnos ugovornog karaktera izmeĊu EU i trećih subjekata, jedne ili grupe drţava ili meĊunarodnih organizacija, putem kojeg se utvrĊuju ciljevi i oblasti buduće saradnje izmeĊu dvije ravnopravne strane. Sporazumi o pridruţivanju podlijeţu procesu ratifikacije u drţavama ĉlanicama i Evropskom parlamentu, pri ĉemu je potrebna podrška, saglasnost, apsolutne većine ĉlanova EP da bi sporazum stupio na snagu. Pridruţena drţava nije obavezna da se pridrţava odluka koje se donose u okviru Evropske unije niti se ukljuĉuje u rad njenih institucija, ali njeno pridruţivanje podrazumijeva reciproĉna prava i obaveze i zajedniĉke akcije. Sporazumi o priduţivanju mogu biti i suspendovani na odreĊeno vrijeme kao što je to bio sluĉaj sa Grĉkom, nakon vojnog puĉa 1967. godine, i Turskom, nakon uvoĊenja vojne diktature 1980. godine. Partnerstva za pridruţivanje zakljuĉena izmeĊu Unije i zemalja kandidata predstavljaju glavnu osovinu strategije pridruţivanja i omogućavaju kanalisanje razliĉitih tipova pomoći. Partnerstva, takoĊe, sluţe kao potpora drugim instrumentima predpridruţivanja: istovremena evaluacija srednjoroĉnih prioriteta ekonomske politike; zajedniĉka borba protiv organizovanog kriminala; nacionalni planovi razvoja, kao i drugi neophodni sektorski programi, naroĉito na planu poljoprivrede. Prve obaveze koje proistiĉu iz pridruţivanja EU su: usvajanje acquis-a, povećanje efikasnosti administracije; jaĉanje sudskih sistema; povećanje bezbjednosti spoljašnjih granica, jer to postaju granice Evropske unije. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 60 2.1.1.1. Demokratizacija Grčke „Grčka pripada Zapadu“ – Konstantinos Karamanlis Grĉka kao prva moderna hrišćanska kraljevina na Balkanu postala je prva balkanska drţava kojoj su velike sile odluĉile da daju nezavisnost, kao što će sto pedeset godina kasnije biti prva balkanska drţava koja je ušla u Evropsku zajednicu. Kao da je Helenska republika ovo „pravo prvenstva“ stekla viševjekovnom kulturnom i istorijskom dominacijom. Na ovaj naĉin, jasno je porušena zabluda i mit o predodreĊenosti Balkanskog poluostrva da vjeĉito bude „evropska periferija“. Iako je balkansko podruĉje vjekovima bilo na udaru i vjetrometini osmanskih talasa, iako su se na njemu vjekovima sudarali i preplitali i uticaji Istoka i Zapada, a nedemokratski talasi mnogo duţe opstajali, više je nego jasno na koji naĉin se izlazi iz letargije i obamrlosti i koliko su znaĉajni pravovremeni koraci i prepoznavanje ispravnog. Grĉka je najbolji primjer za to. Grĉka je 1961. godine postala prva koja je zakljuĉila Sporazum o pridruţivanju, tzv. “Atinski sporazum“ sa Evropskom ekonomskom zajednicom. 100 Sporazum nije pokrivao samo trgovinsku politiku već cijelu seriju koraka koje je trebalo da budu preduzeti da bi osigurali progresivnu integraciju Grĉke u cjelokupni sistem ţivota Zajednice. Ovi koraci su podrazumijevali, naprije, uspostavljanje carinske unije i to na taj naĉin što će obje strane smanjivati carine u periodu od dvanaest godina. Fazu uspostavljanja carinske unije pratilo bi usaglašavanje ekonomskih politika u onim oblastima koje su navedene u samom Sporazumu. Najzad, treći nivo prilagoĊavanja podrazumijevao je finansijsku pomoć od strane EEC kako bi se ubrazao ekonomski napredak zemlje. 101 Pojedinaĉno i praktiĉno gledajući, Atinski sporazum je specijalno bio namijenjen za pripremanje terena za eventualno punopravno ĉlanstvo Grĉke. Potreba Grĉke da postane moderna evropska zemlja datira još od uspostavljanja nove grĉke drţave. Mada je Grĉka, zajedno sa Turskom, još 1952. godine primljena u 100 Agreement Establishing on Association Between the European Economic Community and the Republic of Greece, OJ L 294/63 101 Navedeno prema: Mišĉević Tanja, Pridruţivanje Evropskoj uniji, ESPI Institut, Beograd, 2005, str. 99. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 61 ĉlanstvo Sjevernoatlantskog pakta (NATO) i na taj naĉin napravila zaokret u politici u odnosu na komunistiĉke struje u Grĉkoj i okruţenju, ovakva orijentacija dobija konaĉnu konkretizaciju podnošenjem zahtjeva vlade Konstantina Karamanlisa za prijem u novoosnovanu Evropsku ekonomsku zajednicu 1959. godine. Na taj naĉin Grĉka je bila prva „treća“ drţava koja je zatraţila prijem u „Evropu šestorice“. Razlozi su bili brojni, a kao glavne ispravno je navesti: ţelju Grĉke za institucionalnim okvirom koji će obezbijediti stabilizaciju politiĉkog sistema i institucija; teţnju za jaĉanjem regionalne i institucionalne pozicije; ambicije da ĉlanstvo u Zajednici postane znaĉajan faktor za razvoj i modernizaciju grĉke ekonomije i društva. DogaĊaji u Grĉkoj nakon te 1961. godine kreću nekim drugim, manje progresivnim tokovima. Konstantinos Karamanlis, nakon kampanje protiv Ustava i sukoba sa kraljicom Frederikom, napušta zemlju. Zavjerom konzervativnih oficira formirana je diktatorska vlada, vlast preuzima vojna hunta koja sebe naziva „Revolucija 21. aprila 1967“. Pukovniĉki reţim vraća Grĉku drţavu natrag, ne samo zbog uslova pod kojima je ţivjelo grĉko društvo u ovom periodu, već, u kontekstu evrointegracija, zbog vraćanja na poĉetak. Kralj Konstantin II je krajem 1967. godine pokušao kontraudar, ali nakon neuspjeha i sam napušta zemlju. „GraĊanske slobode više nisu postojale u zemlji u kojoj je nastala rijeĉ „demokratija‟“. 102 Sporazum o pridruţivanju nije sproveden u rokovima kako je istim bilo zamišljeno. Njegova primjena ograniĉena je na „tekuću administraciju“, tj. na primjenu iskljuĉivo onih odredbi koje se odnose na carinsku politiku. Svi ostali djelovi su „zamrznuti“, ukljuĉujući harmonizaciju politika, finansijsku dimenziju, politiĉke organe i dr. Sporazum o pridruţivanju se ponovo poĉeo primjenjivati nakon ponovnog uspostavljanja demokratskih institucija u zemlji, povratka Karamanlisa poslije jedanaest godina izgnanstva i proglašenja za predsjednika 24. jula 1974. 103 Godinu dana kasnije zbaĉena je monarhija i uspostavljena republika, a Grĉka traţi prijem u ĉlanstvo EC. Grĉka teţnja za ĉlanstvom u EC je, u stvari, ţelja da Grĉka bude i zvaniĉno dio Evrope, da se putuje po njoj bez ograniĉenja, da se više ne „putuje u Evropu“ već da se bude i ostane dio nje. Štaviše, Grĉka je, u prvom redu zbog svog geografskog 102 Laker Valter, Istorija Evrope 1945-1992, Clio, Beograd, 1999, str. 484. 103 Klog Riĉard, Istorija Grčke novog doba, Clio, Beograd, 2000, str. 172. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 62 poloţaja, 104 ali i zbog relativiteta socijalno-ekonomskog razvoja bila iskljuĉena iz evropskog ţivota, bez obzira što je bila jedna od ĉlanica osnivaĉa OEBS-a, postala ĉlanica Savjeta Evrope odmah nakon njegovog formiranja 1949. godine i ĉlanica NATO-a. . Sve ovo nije mnogo uticalo na Evropsku komisiju, koja u svom mišljenju iz 1976. godine izraţava sumnju da su grĉka privreda i birokratija spremne za evropske integracione tokove. U mišljenju se kaţe da se Zajednica prvi put nalazi u ovakvoj situaciji, tj. da prijem u ĉlanstvo traţi drţava koja već ima ugovorni odnos sa Zajednicom. TakoĊe, mišljenje Evropske komisije da za ĉlanstvo u EEC nisu bitni samo ekonomski već i politiĉki kriterijumi, a u sluĉaju Grĉke nijedan od ovih uslova nije ispunjen. Pored toga što je zemlja ekonomski bila nespremna za pritisak koji je dolazio pridruţivanjem ekonomski mnogo razvijenijem trţištu, u mišljenju Evropske komisije se jasno navodi spoljnopolitiĉki problem Grĉke sa Turskom, a „izgledi za punopravno ĉlanstvo Grĉke u Zajednicu pokreću problem nesporazuma izmeĊu Grĉke i Turske, pridruţene zemlje koja ima sporazum sa Zajednicom i koji ima punopravno ĉlanstvo kao krajnji cilj. 105 Evropska zajednica nije i ne moţe postati sauĉesnik u nesuglasicama izmeĊu Grĉke i Turske...“ . 106 Stav Evropske komisije je, dakle, bio jasan – Grĉka nije bila spremna za ĉlanstvo u Evropskoj zajednici. Sam stav prema kome ĉlanstvo u Evropskoj uniji zahtijeva ispunjavanje niza uslova potvĊen je kasnije kriterijumima iz Kopenhagena. Zahvaljujući intenzivnim politiĉkim aktivnostima grĉkog premijera i inicijativama pojedinih evropskih lidera, predstavnici Evropske ekonomske zajednice su ipak potpisali sa predstavnicima Grĉke, maja 1979. godine, u zdanju atinskog Zapiona, 104 Pirinejsko poluostrvo je znaĉajno udaljeno od tadašnjeg jezgra Evropske zajednice, pa ni danas se, još uvijek, Grĉka ne graniĉi sa zemljama Evropske unije. 105 Ugovor o pridruţivanju koji datira od 12. septembra 1963. godine 106 Iz mišljenja Evropske komisije o zahtjevu Grĉke za prijem u ĉlanstvo EZ – Opinion on Greek Application for Membership. Transmitted to the Council by the Commission on 29 January 1976. COM (76) 30 final, 20 January 1976. Bulletin of the European Communities, Supplement 2/76, p. 7. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 63 Ugovor o prijemu Grĉke u punopravno ĉlanstvo Evropske zajednice. Ugovor je ratifikovan veoma brzo, pa je zemlja postala ĉlanica EEC 1. januara 1981. godine. 107 Na osnovu dosad navedenih podataka proces evropeizacije/demokratizacije Grĉke moţe se podijeliti u tri faze: 1) Prva faza obuhvata period od 1975. do 1985. godine, a karakteriše je, najprije, promocija zahtjeva za punopravno ĉlanstvo, a potom petogodišnji period tranzicije za prijem u punopravno ĉlanstvo u EC/EU. Otuda se prvi period moţe podijeliti u dva potperioda: a) od 1975. do 1981. godine i prijema u EC; b) period nakon prijema, period tranzicije. 2) Druga faza obuhvata vremensko razdoblje od 1985. do 1995. godine. 3) Treća faza je poĉela 1996. godine. 108 Prva faza grĉke evropeizacije u velikoj mjeri je obiljeţena nezadovoljstvom i nespremnošću grĉkog naroda da prihvati i primijeni, popularno reĉeno, evropske standarde. Uopšteno reĉeno, uslovi u zemlji nisu bili idealni za razvijanje evropske ideje u politiĉki i institucionalni sistem. Situacija u zemji, uostalom kao i prije toga, bila je prepuna politiĉkih previranja, kao i sukoba „najboljih“ rješenja i ideja za grĉko društvo, od „trećeg puta ka demokratskom socijalizmu“ (ideja PASOK-a), do evropske perspektive pod okriljem EC. U ovom periodu izrodila se ideja koja je za Grĉku ţeljela tzv. „poseban“, povlašćeni status u okviru EC. Rukovodeći se ovakvom logikom, Grĉka je 1982. godine u martu podnijela poznati Memorandum, traţeći poseban status kada su u pitanju drţavni monopoli i odnosi drţava – društvo. 109 EC nije imala razumijevanja za ovakve zahtjeve Grĉke. Uz obrazloţenje da će zemlja mnogo brţe izaći iz krize primjenjujući zajedniĉku politiku, a ne uporno odlaţući njenu primjenu, EC je pristala na jedan znaĉajan investicioni paket za jaĉanje grĉke ekonomije, koji je realizovan (usvojen) 1985. godine sa Mediteranskim integrisanim programima. 107 Mišĉević Tanja, navedeno djelo, str. 102. 108 Faze u evropeizaciji Grĉke i dalje o ovim fazama navedeno prema: Ιωακειμιδης, Π.Κ, „Η Ελλάδα ζηην Εσρωπαϊκή Ένωζη, 1981/1996“, Θεμέλιο, Βιβλιοθήκη εσρωπαϊκών θεμάηων, Αθήνα, 1997. - Ioakimidis, „Greece in the European Union, 1981/1996“, Foundation, Library of European Affairs, Athens, 1997 – Izvodi iz ove knjige dostupni zahvaljujući ljubaznostii osoblja zaposlenog u grčkoj ambasadi u Crnoj Gori 109 Greek Memorandum. Position of the Greek Government on Greece's Relations with the European Communities, 22 March 1982. Bulletin of the European Communities, No. 3, 1982, pp. 90-93. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 64 Grĉka se opirala evropeizaciji na više nivoa. Prvi najjaĉi otpor bio je upućen protiv usaglašavanja grĉke ekonomije sa ekonomskom politikom EC, a u okviru nje glavni je protest protiv transformacije javnih preduzeća monopolskog karaktera u privatni sektor, što je jedna od odredbi Ugovora iz Rima. Štaviše, Grĉka je prekršila ovu odredbu nacionalizujući industriju cementa „Ηρακλής“ (Herakle), 1983. godine. Iste godine osnovala je Organizaciju za restrukturiranje preduzeća, kako bi ojaĉala „problematiĉna preduzeća“ u privatnom sektoru o kojima se mnogo govorilo. Ovi i sliĉni „jednostrani“ potezi Grĉke doveli su do opterećenja javnog sektora, ali i sukoba Grĉka – EEC, kao i velikog broja sudskih sluĉajeva, od kojih su pojedini dospjeli i do Evropskog suda oznaĉili poĉetak nove usklaĊene politike EC/EU i u nastavku vodili ka „paketima Delor“. 110 Drugi nivo nezadovoljstva i otpora je u oblasti spoljne politike. Nasuprot principima Evropske politiĉke saradnje, Grĉka je insistirala na zadrţavanju svoje policije. TakoĊe, iskljuĉivi stavovi Grĉke na meĊunarodnom polju bili su u suprotnosti sa stavovima EEC. 111 Druga faza grĉkog „prilagoĊavanja“ EEC, kao što je već reĉeno, poĉela je 1985. godine. Ovo je godina kad se završio petogodišnji tranzicioni period predviĊen Sporazumom o pridruţivanju. Simboliĉki reĉeno, nije se samo Grĉka oslobodila „stega“, već i sama EC. Ovo je period konsolidacije zajedniĉkih politika. TakoĊe, 1986. godine usvojen je Jedinstveni evropski akt koji uz reformu osnivaĉkih ugovora, postavlja prve, doduše nesigurne, obrise zajedniĉke politiĉke saradnje. Jedinstveni evropski akt je uspostavio jaĉe veze na svim nivoima izmeĊu evropskih partnera. Treća faza evropeizacije zemlje poĉinje 1996. godine imenovanjem Kostasa Simitisa. Uspon na vlasti Simitisa i grupe politiĉara koji su ga podrţavali protumaĉen je kao preovladavanje evropskih politiĉkih snaga. 112 Zaista, vlada Simitisa moţe se 110 Program finansijske podrške nazvan po tadašnjem predsjedniku Evropske komisije (1985–1994) – Ţaku Deloru. Prvi finansijski okvir tzv. Delor paket I obuhvatao je vremenski period od 1988. do 1992. i podrazumijevao je pomoć drţavama ĉlanicama EZ u uspostavljanju unutrašnjeg trţišta. Drugi okvir obuhvatao je šest godina, 1993–1999, Delor paketi II kojima su sredstva usmjerena na kohezionu politiku i uvoĊenje eura. Preuzeto sa: http://ec.europa.eu/financial_perspective/questions/index_en.htm 111 Bliski istok, sukob Istok-Zapad tokom Hladnog rata. 112 Th. Pagalos, V. Papandreu i ostali Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 65 smatrati „najevropskijom“ vladom koju je Grĉka imala od svog pristupanja EC/EU, u onom smislu u kom je znaĉajan broj njenih ĉlanova razumio duh evropskog ujedinjenja i posjedovao znaĉajno iskustvo u pregovaranju (sporazumijevanju) sa EU. Sukobi koji su se javili unutar PASOK-a kao da potvrĊuju tumaĉenje da je uspon Simitisa oznaĉio dominaciju evropskih politiĉkih snaga. Ono što opravdava karakterizaciju promjena u januaru 1996. godine kao poĉetak novog perioda je da se sa vladom Simitisa javljaju sistematski pokušaji uspostavljanja dosljednosti izmeĊu retoriĉkog deklarisanja za evropsko ujedinjenje i politiĉke prakse. Postavlja se pitanje zašto je proces evropeizacije u Grĉkoj išao tako sporo i zašto je nailazio na toliki otpor. Iz prostog razloga što je zahtijevao kompletnu transformaciju zemlje. Dakle, evropeizacija u sluĉaju Grĉke zahtijevala je redefinisanje uloge, veliĉine, funkcija i strukture drţave. Poteškoće koje su se javljale u toku procesa mogu se obrazloţiti posebnim istorijskim, kulturnim i politiĉkim specifiĉnostima. Postojanje klijentskog-vazalskog sistema, rezultiralo je izraţeno centralizovanom organizacijom drţave, kontrolisanoj od politiĉkih partija i elita, koja se ne moţe jednostavno prilagoditi i odgovoriti izazovima okruţenja. Evropska zajednica je u velikoj mjeri, u ovom periodu, vršila pritisak na Grĉku. Prije svega, ti pritisci su bili usmjereni na samu ulogu drţave, jer je bilo neophodno smanjiti njenu kontrolu. Glavni problem je u stvari bio taj što se proces privatizacije u Grĉkoj odvijao i odvija prinudno, pod pritiskom, a ne kao zakonska obaveza i cilj sam po sebi. Grĉko pridruţivanje Evropskoj uniji sluţilo je svim postkomunistiĉkim zemljama kao primjer uspješnog prevazilaţenja ekonomskih i politiĉkih problema. TakoĊe, Grĉka je školski primjer transformacije jedne potencijalno komunistiĉke zemlje u modernu, demokratsku zemlju. Zapravo ovo prikljuĉenje je jasno pokazalo da je ĉlanstvom u Uniji moguće, vrlo lako, prevazići sukobe, sprovesti lakšu i brţu tranziciju i uţivati sve pogodnosti ĉlanstva u EU. 113 Bez obzira na sve polemike i komentare u grĉkom javnom mnjenju, Evropska unija posluţila je Grĉkoj kao katalizator mira i omogućila joj i da prevaziĊe neke 113 Teokarević Jovan, Od balkanske zemlje u Evropi do evropske zemlje na Balkanu – Grčke evropske lekcije, BeCEI, Evropski forum, 2003. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 66 kljuĉne probleme u spoljnoj politici. Grĉka drţava se izdigla iz siromaštva, politiĉkih sukoba, graĊanskih ratova, da bi danas ĉvrsto i stabilno drţala svoju poziciju u okviru Evropske unije, NATO-a i svih drugih relevantnih meĊunarodnih organizacija. Ono što je u Grĉkoj prepoznato još šezdesetih godina prošlog vijeka bila je dobra lekcija svima koji su „otreţnjenje“ doţivjeli ĉetrdeset godina kasnije. Moglo bi se reći da je pridruţivanje Grĉke zapravo više donijelo koristi njenoj demokratizaciji i modernizaciji, dok se ekonomsko prilagoĊavanje ni danas ne odvija ţeljenom dinamikom. Naime, Evropska unija je Ugovorom iz Mastrihta predvidjela da fiskalni deficit drţave ĉlanice ne moţe biti veći od 3% od GDP-a na kraju fiskalne godine, kao ni da odnos izmeĊu javnog duga i GDP-a ne moţe biti veći od 60%. Ovaj kriterijum pokazao se za Grĉku kao veliki izazov. Grĉko trţište se ne oslanja na sopstvene snage, niti ima pozitivan balans izmeĊu potrošnje i proizvodnje pa je, samim tim, zaduţivanje neminovno. Društveni dug zemlje je 2011. godine dostigao iznos od preko 350 milijardi eura, pa je prouzrokovao usvajanje srednjoroĉnog programa štednje za period 2012–2015. godine. 114 Grĉka kriza je okarakterisana u Evropskoj uniji kao „kriza sistema“, te je zemlja potpomognuta kreditima od strane EU i MMF-a. Zapravo, kriza u Grĉkoj je pokazala svu neodrţivost sistema u okviru kojeg 17 zemalja ima jedinstvenu monetu, a razliĉite fiskalne i bankarske sisteme. Zbog toga je problem Grĉke 115 imperativ koji su zemlje Evropske unije morale riješiti, ili makar prolongirati njegovo trajno rješavanje, kako bi saĉuvale osnov na kome poĉiva evrozona. 2.1.1.2. Demokratizacija Španije Grĉko proširenje se ĉesto naziva i „juţnim“ ili „mediteranskim“, zajedno sa proširenjem iz 1986. godine kada su ĉlanice Evropske zajednice postale Španija i Portugalija. Osim što imaju zajedniĉko ime, ova dva proširenja su sliĉna još po mnogo ĉemu. Suština je u ĉinjenici da je Evropska zajednica imala politiĉku obavezu da konsoliduje demokratiju u sve tri zemlje. 114 Upor: Medium Term Fiscal Strategy 2012-2015, Hellenic Republic, Ministry of Finance, Athens, June 2011. 115 I ostalih zemalja koje se suoĉavaju sa istim problemom, ali u manjoj mjeri: Irska, Španija, Portugalija. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 67 Nakon II svjetskog rata Španija je bila opterećena mnogim problemima: ekonomski potpuno uništena, zemlja je bila i politiĉki podijeljena. Mada je u ovom periodu izgledalo gotovo izvjesno da će se zemlja prikloniti „zapadnom trendu“, predviĊanja da će se general Francisko Franko kratko zadrţati na vlasti bila su neutemeljena. Njegova moć nakon II svjetskog rata, zasnivala se na ĉetvrtom fundamentalnom Zakonu o nasljeĊu iz jula 1947, a omogućavala mu je sui generis poziciju šefa drţave u okviru „Rimokatoliĉke, socijalno reprezentativne drţave... ureĊene kao monarhija“. 116 Iako je reţim prvi put ozbiljno poljuljan 1951. godine radniĉkim demonstracijama, u ovom periodu opozicione partije su nedovoljno jake da bi se ozbiljnije suprotstavile reţimu, koji je, uz to, kontrolisao i vojsku i policiju. Zapravo, demokratske ideje su ili puko nabrajane ili su bile potpuno nejasne za jedan dio politiĉke javnosti (npr. ljevica). Monarhistiĉki pokret je ĉesto isticao demokratske ideje bez adekvatne akcije u pravcu prodiranja ovih ideja u društvo. Ipak, te 1951. godine, španska vlada poĉinje da biva manje konzervativna i manje religiozno autoritarna, upravo zamjenom ministara iz redova Katoliĉke akcije. Situacija pedesetih godina prošlog vijeka u zemlji i meĊu narodom odrţavala je i dalje veliku apatiju i autokratizam. Cijene su bile gotovo sedmostruko veće u odnosu na poĉetak II svjetskog rata i opšte ekonomsko stanje u zemlji je bilo zabrinjavajuće, broj politiĉkih zatvorenika je rastao, cenzura medija je bila izuzetno jaka. 117 Karakteristiĉni su protesti u studentskim i radniĉkim krugovima, osnivaju se ĉak i privatni univerziteti. 118 Španija postaje pridruţena ĉlanica Organizacije za evropsku ekonomsku saradnju 1958. godine te pristupa MeĊunarodnom monetarnom fondu (MMF) i MeĊunarodnoj banci za obnovu i razvoj. Na taj naĉin, španski reţim je ţelio da prekine makar ekonomsku izolaciju drţave. U ovom periodu struĉnjaci SAD i MMF-a posjećuju Španiju uz jasne preporuke da je za prekid izolacije neophodno da drţava napravi znaĉajne korake u ekonomskoj politici, koji su ukljuĉivali, izmeĊu ostalog, i devalviranje pezete, napuštanje komandne privrede, spremnost za integraciju u EEC. 116 Samardţić Nikola, Istorija Španije, Plato, Beograd, 2005, str. 514. 117 Više o ovome: Samardţić Nikola, navedeno djelo, 523–536. 118 Opus Dei je 1952. godine osnovao privatnu školu za visoke studije u Pamploni – Opšte studije Navare – koje su 1962. godine dobile licencu za izdavanje univerzitetskih diploma. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 68 Ĉesto se simboliĉki kaţe da je „otvaranje“ Španije prema Evropi poĉelo sa širokim uĉešćem tehnokrata u vladi 1962. godine i kasnije. 119 Tri godine kasnije Španija je usvojila Zakon o štampi koji je u velikoj mjeri omogućio slobodu medija, uz, još uvijek, mogućnost da drţava kontroliše vijesti iz inostranstva. Reformisane su mnoge oblasti u ovom periodu, pored napretka u slobodi medija, unaprijeĊena su i prava radnika kojima je, najzad, dodijeljeno pravo na štrajk, iako još uvijek ograniĉeno. TakoĊe, ukinuti su i vojni sudovi, a unaprijeĊena su i prava manjinskih religija. 120 Na izmaku šezdesetih Franko je imenovao svog nasljednika – Huana Karlosa Burbona, jula 1969. godine. Te, 1969, broj protesta u Španiji je bio toliki da je nekoliko mjeseci trajalo i vanredno stanje kako bi se „odgovorilo” na njih. Sredinom 70-ih godina prošlog vijeka postalo je jasno da je Frankova diktatura na zalasku. Nemogućnost da se odupre narastajućem otporu i starost uticali su da Franko 1973. godine imenuje Karera Blanka za predsjednika vlade. Time je prvi put neko imenovan na tu funkciju od 1936. godine, kada je drţavnim udarom general objedinio ove dvije funkcije. Niz generalnih štrajkova odraţavao je opšte nezadovoljstvo u zemlji, a bio je potpomognut snaţnim širenjem demokratskih ideja putem štampe. U ovom periodu jaĉa drugi vid otpora prema reţimu – teroristiĉko udruţivanje i jaĉanje teroristiĉkih pokreta. Najpoznatija od ovih teroristiĉkih grupa svakako je baskijska separatistiĉka organizacija Euzkadi Ta Askatsuna (“Baskija i sloboda”) – ETA. Ova organizacija izvršila je „Operaciju div“, 20. decembra 1973. godine, kada je ubijen predsjednik Vlade Karero Blanko. Dva dana nakon smrti generala Franka, 22. novembra 1975. godine, „monarhija bez monarha“ vratila je svog stvarnog vladara – kralja Huana Karlosa. Frankov reţim je stvoren rušenjem španske demokratije koja je tek “iznicala”, da bi bio okonĉan upravo sopstvenim demokratskim transformisanjem. Ono što je, dakle, karakteristiĉno za uspostavljanje demokratije u Španiji, a što nije bila osobenost niti jednog poretka u Evropi, jeste da je transformacija poĉela i odvijala se u samoj unutrašnjosti Frankovog reţima, odlikovali su je “prestolonaslednik i ideja parlamentarne monarhije koja se 119 Samardţić Nikola, navedeno djelo, str. 42. 120 Upor: Laker Valter, navedeno djelo, str. 472. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 69 nagoveštavala, crkva koja se otimala od sopstvene prošlosti, duga i bogata istorija sindikata, slobodni univerziteti i slobodni studenti”. 121 Španski tranzicioni period uţivao je dvostruku podršku: unutrašnju – graĊana i spoljnu – saveznika sa Zapada, koji su podrţavali uspostavljanje ustavne monarhije. Transformacija je bila djelo kralja, intelektualnih krugova, opozicije i svih graĊana. Uspostavljanje demokratskih institucija omogućeno je usvajanjem i potvrĊivanjem na referendumu Zakona o politiĉkoj reformi, 1976. godine koji je predvidio neposredne izbore za dvodomni parlament – Kongres i Senat. U martu 1979. godine usvojen je i izborni zakon. Partije u Španiji su legalizovane u toku vladavine premijera Ariasa Navara, dok je sa Komunistiĉkom partijom to bio sluĉaj 1977. godine. 122 Konaĉno konstituisanje demokratskih institucija uslijedilo je nakon prvih izbora 15. juna 1977. godine, a pratilo ih je usvajanje Ustava. Ovi izbori predstavili su ĉetiri politiĉke grupacije na politiĉkoj sceni Španije: Unija demokratskog centra (Unión de Centro Democrático), Španska socijalistiĉka radniĉka partija (Partido Socialista Obrero Español), Komunistiĉka partija Španije (Partido Comunista de España), Narodna alijansa (Alianza Popular). Sa izuzetkom Komunistiĉke partije preostale tri su prisutne na španskoj politiĉkoj sceni i danas. Kongres u kome su većinu imale Unija demokratskog centra i Španska socijalistiĉka radniĉka partija izglasao je Ustav 1978. godine. Španija je, dakle, u velikoj mjeri imala unutrašnje „raspoloţenje“ za transformaciju u zemlju trţišne ekonomije i parlamentarne demokratije; i, najzad, nedvosmislenu ţelju da se prikljuĉi EEC, koja je u ovom periodu sluţila kao garant mira, stabilnosti i ekonomske dobrobiti. Španija je vjerovala da njena kultura, tradicija i vrijednosti koje se unutar nje njeguju ne mogu „ostati“ izvan Evrope, koju u ovom sluĉaju simbolizuje EEC. Za razliku od npr. Grĉke, u Španiji je stanovništvo bezrezervno podrţavalo ĉlanstvo u EC. Španija je podnijela zahtjev za ĉlanstvo u EEC odmah nakon izbora 1977. godine. General Franko je odobrio pregovore o pristupanju zajedniĉkom trţištu još 121 Samardţić Nikola, navedeno djelo, str. 569. 122 Vid: Laker Valter, navedeno djelo, str. 603. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 70 1961. godine, ali su oni zapoĉeli 1967. Pregovori nisu podrazumijevali potpuno integrisanje drţave, jer je to bilo nemoguće zbog tadašnjeg institucionalnog ustrojstva Španije. 1970. godine uspostavljeni su preferencijalni odnosi Španije i EEC. Godinu dana nakon podnošenja kandidature za ĉlanstvo, imenovan je ministar bez portfelja koji se bavio iskljuĉivo “evropskim pitanjima” (Kalvo Sotelo). Najvećeg protivnika tokom izuzetno teških pregovora Španija je imala u Francuskoj i njenom predsjedniku Ţiskaru d‟Estenu. 123 U kontekstu španskih pretenzija prema EC najvaţniji izbori su odrţani 1982. godine, kada je na mjesto premijera imenovan Felipe Gonzalez. Kompletna politika Gonzalesa zasnivala se na odnosima sa EEC. Dolaskom na vlast Socijalistiĉke partije, koja je bila opoziciona partija Frankovom reţimu, smatra se da je tranzicija Španije simboliĉki završena. Ovaj izbor, zapravo, i praktiĉno je oznaĉavala nemogućnost povratka na nedemokratski naĉin ureĊenja. Sporazum sa EEC Španija je potpisala juna mjeseca 1985. godine, a već nakon pristupanja Zajednici godinu dana kasnije, ova drţava je zauzela znaĉajno mjesto u njoj, dok je predsjedavanje prvi put preuzela 1989. godine. 124 Tri godine nakon pristupanja EEC, Španija se prikljuĉila i NATO-u. Karakteritiĉno za sve poslijeratne vlade Španije jeste to da su se sve zalagale za regionalizaciju i da se brojne oblasti u zemlji dobile snaţnu autonomiju. Otuda se zemlja lako prilagodila integracionim trendovima u EU. 2.1.1.3. Uspostavljanje demokratskih institucija vlasti u Portugaliji Portugalija se udaljavala od demokratskih vrijednosti i demokratskog ureĊenja od 1926. godine kada je u ovoj zemlji uspostavljena vojna diktatura. General De Salazar 1928. godine dobija znaĉajno mjesto na politiĉkoj sceni izborom na poziciju ministra finansija; da bi njegov „projekat” bio uobliĉen pet godina kasnije, kada je uspostavljena 123 Vid: Samardţić Nikola, navedeno djelo, str. 588. 124 Dva komesara u Evropskoj komisiji, 60 evrodeputata. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 71 tzv. Nova drţava (Estado Novo) ograniĉenog demokratskog ustrojstva sa autoritarnim principima. 125 Opstala je sve do rušenja reţima 1974. godine. Portugalija je tokom ovog perioda bila odluĉna da opstane u svijetu koji je sama izgradila, biti u Evropi, ali ne biti u potpunosti dio nje. Ovakav stav bio je potpomognut ogromnim kolonijalnim posjedima u Africi. 126 Interesantno je da je general Salazar otvoreno, u periodu kada se Evropa poĉela ujedinjavati pedesetih godina prošlog vijeka oko ideje ekonomske integracije, izraţavao sumnju u uspjeh ove integracije. U dokumentu koji je bio odraz portugalske spoljne politike u odnosu na poĉetak evropskog integrisanja a koji je distribuiran svim portugalskim ambasadama, Salazar istiĉe svoj skepticizam u odnosu na mogućnost bilo kakvog evropskog ujedinjenja, a posebno kada je rijeĉ o politiĉkom ujedinjenju. U dokumentu se dalje istiĉe da ĉak i da evropski federalizam doţivi uspjeh, to nije nešto što bi moglo da interesuje Portugaliju. Najzad, u sluĉaju da regionalno integrisanje dovede do stvaranja izvjesnih koalicija ili blokova, za Portugaliju bi svakako bila znaĉajnija saradnja sa Španijom, Brazilom ili, pak, Afrikom. 127 Ova politika djelimiĉno se promijenila dolaskom na vlast Marsela Kaetana 1968. godine, i postala više evropska, u smislu trgovine i ekonomske razmjene sa evropskim drţavama. U odnosu na Španiju, Portugalija nije bila u potpunosti izolovana, jer je kao zemlja osnivaĉ NATO saveza dobijala izvjesnu novĉanu pomoć, a ona se izmeĊu ostalog ogledala i u podršci koja je evropskim zemljama pruţena na osnovu Maršalove pomoći i OEEC-a. 128 Drţavno ustrojstvo znaĉajno je bilo uzdrmano brojnim studentskim i radniĉkim protestima šezdesetih i sedamdesetih godina. Velika ekonomska kriza koja je vladala Evropom u Portugaliji je uzela najviše maha pa je ova zemlja bila jedna od najsiromašnijih na starom kontinentu. Svi ovi dogaĊaji dodatno su ubrzali rušenje 125 Upor: Baiôa Manuel, Fernandes Paulo Jorge, De Meneses Filipe Ribeiro, The Political History of Twentieth-Century Portugal, e-JPH, Vol. 1, number 2, Winter 2003, p. 6. 126 Upor: Lloyd-Jones Stewart, Portugal’s history since 1974, CPHRC Working Papers, Series 2, Number 1, November 2001, p. 1. 127 Navedeno prema: Costa Pinto António, Teixeira Nuno Severiano, From Atlantic Past to European Destiny, in: Kaiser Wolfram and Elvert Jurgen, European Union Enlargment, Routledge, London and New York, 2004, p. 115. 128 Organizacija za evropsku ekonomsku saradnju Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 72 reţima. Vlast je najviše bila uzdrmana kolonijalnim ratovima i odbijanjem da popusti pred opštim talasom dekolonizacije. Kolonijalni ratovi koji su poĉeli, najprije u Angoli, 1961, Gvineji Bisao, 1963. i Mozambiku, 1964. godine, podijelili su ĉak i centralna uporišta vlasti – Katoliĉku crkvu i vojsku. 129 Ogromni troškovi i gubici koji su predstavljali teret za zemlju doprinijeli su već pomenutom siromaštvu i velikim talasima ljudi koji si napuštali zemlju. Iseljavanje je posebno bilo karakteristiĉno za ono stanovništvo koje je ţivjelo u rurarnim sredinama. U februaru 1974. godine, bivši rukovodilac portugalske vojske u Gvineji Bisao Antonio de Spinola, izdao je knjigu u kojoj je oštro kritikovao „politiku“ drţave prema Africi. Upravo javno nezadovoljstvo i iznošenje podataka od strane osobe koja je bila ne ĉelu potrugalskih snaga u Africi uticalo je na snaţno nezadovoljstvo u vojsci i odbijanje da se dalje slijedi politika vlasti. 130 Stoga je demokratizacija Portugalije zapoĉela revolucijom 25. aprila 1974. godine (Revolução dos Cravos) kada je reţim Kateana smijenjen od strane pokreta, u najvećem broju, po rangu srednjih, oficira. U prelaznom periodu, do formiranja demokratskih institucija, zemljom je upravljao „Savjet nacionalnog spasa”. Tokom maja mjeseca 1974. godine formirana je koalicija tri partije konzervativne i socijalistiĉke orijentacije, koja je oformila vladu sa snaţnim vojnim prisustvom. 131 Na ĉelu ove koalicije se nalazio Antonio de Spìnola koji je imenovan za predsjednika. 132 Na ovom mjestu ga je zamijenio, već nakon šest mjeseci, general Kosta Gomez, ali je pomenuta promjena uslovila niz protesta i napada Spinolinih pristalica, od kojih je najznaĉajniji preuzimanje kontrole nad aerodromom u martu 1975. godine, dva mjeseca prije odrţavanja prvih izbora nakon rušenja reţima. Ovo zapravo znaĉi da je predizborni period u Portugaliji protekao u atmosferi velikih nereda i napada, a izbori su odrţani 25. aprila 1975. godine. 133 129 Baiôa Manuel, Fernandes Paulo Jorge, De Meneses Filipe Ribeiro, navedeno djelo, str. 8. 130 Lloyd-Jones Stewart, navedeno djelo, p. 2. 131 Ibid., str. 3. 132 Koaliciju su ĉinile: Partido Popular Democrático; Partido Socialista (PS); Movimento Democrático Português. 133 Na izborima je većinu glasova i mjesta u parlamentu osvojila Socijalistiĉka partija, u odnosu na Komunistiĉku partiju, odnos glasova je bio: 37, 9% naspram 12,5%. Navedeno prema: Lloyd-Jones Stewart, Portugal’s history since 1974, p. 6. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 73 Prve godine nakon formiranja demokratskih institucija vlasti bile su, takoĊe, izuzetno turbulentne. Tokom ovog perioda okonĉalo se portugalsko upravljanje nad afriĉkim teritorijama (koje je postojalo od 1415. godine) proglašavanjem nezavisnosti ovih podruĉja. Više od pola miliona Portugalaca vratilo se iz Afrike u Portugaliju, pa je situacija u zemlji dodatno oteţena velikim brojem izbjeglica. Izbori su odrţani i godinu dana nakon prvih demokratskih izbora, a pobjedu na njima su, takoĊe, odnijele demokratske snage. Zapravo, kljuĉno za demokratizaciju zemlje i uspostavljanje demokratskih obiljeţja jeste uklanjanje vojnog radikalizma iz politike i iz vojske. 134 Zbog toga se ĉesto kaţe da je centralni period za demokratizaciju Portugalije upravo i bilo razdoblje od 1974. do 1976. godine. Za zemlju je dugi niz godina bio karakteristiĉan veliki broj izbora. Tako je npr. tek vlada Demokratske alijanse, koja je formirana 1980-e, uspjela da inkorporira principe sadrţane u Ustavu iz 1976. godine. Uĉvršćivanje demokratskih snaga na vlasti zemlje omogućile su politiĉkom voĊstvu da se nakon višegodišnjih nemira okrene rješavanju ekonomske situacije u zemlji, jer je situacija bila zabrinjavajuća. U ovom periodu Portugalija je uţivala veliku podršku Sjedinjenih Ameriĉkih Drţava i NATO-a, ali je tek pristupanje EC oznaĉilo poĉetak perioda u kome su se napori da se transformiše u zemlju liberalne demokratije konaĉno i ostvarili. Upravo definisanje spoljnopolitiĉkih prioriteta pomoglo je zemlji da uĉvrsti demokratske vrijednosti. Zajedno sa Španijom, Potugalija je postala ĉlanica EEC 1. januara 1986. godine, ali ne samo nakon ovog perioda nego i ranije, „evropska ideja“ je bila je centralna za razvoj i konsolidaciju portugalske demokratije. Slabo razvijena ekonomija sprijeĉila je Portugaliju da zatraţi ĉlanstvo u EEC 1961. godine, što je kao ĉlanica EFTA trebalo da uradi u periodu kada je prijem zatraţila Velika Britanija. Zato je Portugalija zakljuĉila trgovinski sporazum sa Evropskom ekonomskom zajednicom, više od decenije kasnije, jula 1972. godine. Od pada reţima u ovoj zemlji, 1974. godine, EEC joj je pruţala ekonomsku pomoć u namjeri da potpomogne uspostavljanje demokratskih institucija. Evropski savjet jasno je 134 Maxwell Keneth,The Making of Portuguese History, Cambridge University Press, 1995, p. 2. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 74 ukazao na to da pristupni pregovori ne mogu poĉeti dok se ne uspostavi pluralistiĉki sistem. 135 Portugalija je najprije zatraţila prijem u Savjet Evrope, avgusta 1976, dok je zahtjev za ĉlanstvo u EEC podnijela aprila mjeseca 1977. godine. Nakon pozitivnog mišljenja Evropske komisije, poĉetak pregovaraĉkog procesa je uslijedio u Luksemburgu tokom oktobra 1978. godine i bio je uslovljen brojnim problemima koji su bili prouzrokovani izuzetnim siromaštvom zemlje. Brojna ekonomska pitanja se nisu mogla usaglasiti, pa su pregovori dugo i trajali. 136 Ako je za Španiju i njeno pridruţivanje EC bio od znaĉaja dolazak na vlast Felipea Gonzalesa 1982. godine, za Portugaliju je veoma vaţan izbor Maria Suareza 1983. godine. 137 Osnova programa oba lidera je bila proevropski orijentisana politika i glavni cilj ove politike ĉlanstvo u EC. Motiv za ovakvu politiku jeste upravo okonĉanje izolacije i jaĉanje tek uspostavljenih demokratskih sistema. Na izmaku XX vijeka portugalska demokratija je najzad bila konsolidovana. OsloboĊena vojnog uticaja u definisanju politike, zemlja je imala snaţan ekonomski, a kasnije i politiĉki, oslonac pod okriljem Evropske unije. *** Španija i Portugalija su dio Evropske zajednice postale istovremeno – 1986. godine, ali pridruţivanje ove dvije zemlje nije sliĉno samo po godini pristupanja. I jedna i druga drţava su u periodu kada je evropsko ujedinjenje poĉinjalo bile „opterećene“ vojnim diktaturama, koje su ih u potpunosti izolovale od ostatka Evrope. Demokratija i demokratske vrijednosti u ovakvim uslovima nisu mogle opstati. Ipak, diktature su takoĊe podloţne promjenama pa je bilo jasno da u opštim talasima promjena i prilagoĊavanja novim integracionim talasima dominacija vojnih reţima ne moţe opstati. Bilo je više nego jasno i sa aspekta EEC i iz perspektive ove dvije drţave ne samo da su 135 Costa Pinto António, Teixeira Nuno Severiano, navedeno djelo, p. 121. 136 Sedam godina. 137 Suarez je bio prvi civilni predsjednik Portugalije u periodu od šezdeset godina. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 75 one geografski dio Evrope, već su to i kulturološko-istorijskom, vrijednosnom i religijskom smislu. 138 Pridruţivanje najrazvijeniijem trţištu na svijetu znaĉilo je za ove drţave veliki ekonomski rast, dok se trgovina sa zemljama EU povećala dramatiĉno. Ekonomska stabilnost je bila garant oĉuvanju demokratskih vrijednosti. Simboliĉki, rijeĉima ĉuvenog španskog filozofa Ortega i Gaset „Španija je problem, Evropa je rješenje“. 139 U uslovima izgraĊivanja mladih demokratskih institucija Španija i Portugalija su u EC naišle na oslonac koji je omogućio opstajanje i jaĉanje demokratije u uslovima izuzetno velikih unutrašnjih „previranja“. Drţave Iberijskog poluostrva su imale jasnu viziju i ubjeĊenje da je opstanak demokratije moguć samo u okviru šireg konteksta Evropske zajednice. Uz ulogu aktera u integracionim tokovima, Španiji i Portugaliji je u velikoj mjeri olakšano reformisanje unutrašnjeg sistema. Stoga je procese evropeizacije i demokratizacije gotovo nemoguće razdvojiti, jer su u ovim zemljama, i ne samo u njima, snaţno isprepleteni. Proces pridruţivanja Španije i Portugalije vodio je uspješnoj konsolidaciji „demokratske tradicije“ koja je bila bazirana na „sinhronizacija i homogenizacija nacionalnih kultura i institucija, sa onim evropskim“. 140 Sa aspekta „mediteranskih pridruţivanja“ ĉesto se kaţe kako je odluka o pristupanju EU zapravo politiĉke prirode, a ne ekonomske, i da kriterijumi koji su pred evropske zemlje postavljeni nemaju odluĉujuću ulogu. EC je usmjeravala demokratske snage i u periodu kada su na vlasti bile nedemokratske snage. Upornim odbijanjem zahtjeva ovih zemalja da se prikljuĉe Evropskoj zajednici, EC je jaĉala opozicione partije i demokratske snage koje su se zalagale za liberalizaciju i trţišnu ekonomiju. Veliki broj partija je svoje programe dopunjavao u odnosu na ĉlanstvo u EC. Poseban pritisak u pravcu demokratizacije izvršen je u periodu pregovaranja za ĉlanstvo. 138 Royo Sebastian, Challenges of EU integration: Iberian Lessons for Eastern Europe, Jean Monnet/Robert Schuman Paper Series, Vol. 5, No. 27, August 2005, p.1. 139 Royo Sebastian, navedeno djelo, p. 3. 140 Costa Pinto António, Teixeira Nuno Severiano, navedeno djelo, p. 123. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 76 2.1.1.4. Pridruživanje Kipra i Malte Evropskoj uniji Sporazum o pridruţivanju Malte EEC potpisan je 1970. godine; kao i ostali sporazumi ove vrste na neodreĊeni period, trebalo je da bude realizovan tokom dvije faze. Prva faza, prvobitno predviĊena da traje pet godina, produţavana je protokolima, od kojih je poslednji stupio na snagu 1991. Godinu dana ranije Malta je zatraţila prijem u EEC. Osim Sporazuma o pridruţivanju, EEC je sa Maltom zakljuĉila i ĉetiri finansijska protokola. 141 Proces pristupanja Malte obiljeţen je odsustvom unutrašnjeg konsenzusa o prikljuĉivanju EC. Naime, partije na politiĉkoj sceni Malte nisu dijelile isto mišljenje o tome da li je strateški spoljnopolitiĉki i ekonomski interes drţave pristupanje EEC. U periodu podnošenja zahtjeva za ĉlanstvo u EEC na vlasti u Kipru se nalazila konzervativna Nacionalna partija Malte, koja je smatrala da je Evropska unija realan izbor i adekvatno mjesto za realizaciju većine politiĉkih i ekonomskih prioriteta. Situacija se komplikuje kada na izborima 1996. godine ponjeĊuje opoziciona Laburistiĉka partija, koja je bila protiv ĉlanstva u EU, pa je u skladu sa svojom partijskom politikom i ukazanim povjerenjem od strane biraĉa povukla kandidaturu za ĉlanstvo u EU. Konaĉan obrt i ponovno vraćanje na „evropski“ kolosjek uslijedilo je dvije godine kasnije kada se, na vanrednim izborima, konzervativci vraćaju na vlast i nastavljaju proces pribliţavanja EU. Nakon pozitivne ocjene i odluke Evropske komisije Malta je zapoĉela pregovore o ĉlanstvu u EU 1999. godine i uspješno ih okonĉala 2002. godine. Završetak procesa pregovaranja o ĉlanstvu Kipra nije oznaĉio i konaĉan kraj unutrašnjeg preispitivanja odluke o pristupanju, ali je uspjeh referenduma 2003. godine i pobjeda konzervativaca na izborima iste godine oznaĉilo konaĉnu pobjedu proevropskih snaga u ovoj drţavi. 142 Pridruţivanje Kipra EEC uspostavljeno je Sporazumom o pridruţivanju ove republike i EEC, potpisanim u Briselu 1972. godine. 143 Sporazum je karakteristiĉan po tome što je, za razliku od drugih sporazuma ove vrste, zakljuĉen samo izmeĊu Kipra i 141 Mišĉević Tanja, navedeno djelo, str. 110. 142 Ibid., str. 111. 143 Agreement Establishing an Association between the European Economic Community and the Republic of Cyprus, OJ L 133/1973. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 77 EEC, a ne i njenih drţava ĉlanica. Razlog je taj što ovaj Sporazum nije obuhvatao elemente finansijske pomoći Kipru, pa zbog toga nije imao drţave ĉlanice EEC kao potpisnice, već samo konkretne mjere za eliminaciju prepreka u trgovini i ostvarivanju carinske unije izmeĊu ove dvije strane u desetogodišnjem periodu. Prva faza pridruţivanja Kipra trebalo je da traje do 1977. godine, ali je ona produţavana nekoliko puta, pa je Protokol o prelasku u drugu fazu potpisan 1987. godine. Kao i u sluĉaju Grĉke, formiran je Savjet pridruţivanja, koji je imao u nadleţnosti ostvarivanje svih prava i obaveza predviĊenih Sporazumom. 144 Promjene na Kipru i ostvarivanje Sporazumom predviĊenih mjera nisu realizovani ţeljenom dinamikom, a najvaţniji problem koji je usporio pridruţivanje ove republike EEC bio je politiĉke prirode. Sjeverni dio ostrva je okupiran 1974. godine od strane turskih trupa, pa je time izvršena podjela ove drţave. Odredbe Sporazuma o pridruţivanju su primijenjivane od strane onog dijela ostrva koje je bilo u grĉkoj vlasti. Pošto je utvrĊeno od strane EC da se ĉlanovi Sporazuma primjenjuju na odgovarajući naĉin, Kipar je 1990. godine podnio zahtjev za ĉlanstvo u EC, pa su nakon pozitivnog mišljenja Evropske komisije pregovori o ĉlanstvu poĉeli 1998. godine. 2.1.2.Tranzicija centralnih i istočnoevropskih zemalja u društva liberalne demokratije i tržišne ekonomije „Narode, vratila vam se vaša drţava“ 145 – Vaclav Havel, posljednji predsjednik Čehoslovačke Posljednje velike promjene XX vijeka u Centralnoj i Istoĉnoj Evropi oznaĉile su, makar na papiru, konaĉan raskid sa hegemonistiĉkim i autoritarnim vladavinama i nagli prelazak na pluralizam i višepartijske sisteme po uzoru na one koji su već bili visoko razvijeni u Zapadnoj Evropi. „Istorijski, postoji centralno podruĉje u Evropi sa specifiĉnim karakteristikama, oblast koja se prostire od Baltiĉkog do Egejskog mora, izmeĊu latino-njemaĉkog zapada 144 Više o ovome: Mišĉević Tanja, navedeno djelo, str: 106–110. 145 Berend Ivan, Centralna i Istočna Evropa 1944-1993 – Iz periferije zaobilaznim putem nazad u periferiju, CID, Podgorica, 2001, str. 351, Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 78 i vizantijsko-slovenskog istoka, ĉiji je politiĉki centar Moskovska Rusija“. 146 Istoĉna Evropa obuhvata polovinu evropskog kontinenta i predstavlja najveći evropski region. Nekada dio jedinstvenog Saveza Sovjetskih Socijalistiĉkih Republika (SSSR), danas ova regija obuhvata sedam drţava. 147 Krajem osamdesetih godina prošlog vijeka zemlje centralne i istoĉne Evrope poĉinju da bivaju poprište „demokratskih promjena“, da bi potvrdu za ovu transformaciju dobile ĉlanstvom u Evropskoj uniji. U okviru podruĉja centralne Evrope pet drţava se pridruţilo Evropskoj uniji 2004. godine – Ĉeška, Slovaĉka, MaĊarska, Poljska i Slovenija. Letonija, Litvanija i Estonija, zajedno sa pet navedenih i Kiprom i Maltom, takoĊe su postale ĉlanice Evropske unije, u do sada najvećem proširenju. Tri godine kasnije, 2007, ĉlanice Unije postale su i Rumunija i Bugarska. Njihova transformacija u zemlje trţišne ekonomije i parlamentarnog ureĊenja je bila duga i bolna. Zemlje centralne i istoĉne Evrope ne samo da su morale odbaciti nedemokratsku vlast i ureĊenje koje se silom odrţavalo više od ĉetiri decenije, već su morale potpuno promijeniti ustrojstvo koje je dugi niz godina bilo drugaĉije od onoga na zapadnoj strani. Inkorporacija demokratskih vrijednosti u ovim zemljama je sporije tekla krajem XIX vijeku, da bi u XX te iste vrijednosti bile oštro kritikovane. Podjela izmeĊu Istoka i Zapada je postojala mnogo prije Hladnog rata i drugaĉijeg usmjeravanja društveno-politiĉko-ekonomskog ureĊenja dva bloka nakon Drugog svjetskog rata. „Granica izmeĊu Zapadne Evrope i Centralne i Istoĉne Evrope, ĉudnovato, ona ista linija duţ reka Labe i Zale u vreme smrti Karla Velikog 815. godine baš kao i 1945. godine kada su se tamo susrele ameriĉka i sovjetska vojska“. 148 I mada su zemlje centralne i istoĉne Evrope dva puta ranije pokušale da se pribliţe vrijednostima Zapada, tek je godina ĉuda, 1989, donijela kljuĉni zaokret i postkomunistiĉku transformaciju. Naime, prvi pokušaj da se zemlje usmjere i priklone tradiciji Zapada i demokratskim vrijednostima bio je krajem XIX i poĉetkom XX vijeka kada su se oslobodile uticaja i dominacije Austrije, Rusije i Turske. Drugi se vezuje za 146 Leoncini Francesco, Federalism in Central Europe: Past and Present in: Kirschbaum J. Stanislav (editor), Central European History and the European Union – The meaning of Europe, Palgrave Macmillan, 2007, p. 23, 147 Ukrajina, Bjelorusija, Moldavija, Litvanija, Letonija, Estonija i jedan dio Rusije 148 Szücs Jëno, 1985, Les Trois Europes, Paris: Editions l‟Harmattan, Navedeno prema: Berend Ivan, Centralna i Istočna Evropa 1944-1993, str. 11. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 79 period neposredno poslije 1945. godine kada su drţave centralne i istoĉne Evrope u veoma kratkom vremenskom razdoblju uspostavile demokratske sisteme, ali su ih brzo zamijenile drţavnim socijalizmom. 149 Sakrivena iza imena narodna demokratija komunistiĉka vlast je u potpunosti nacionalizovala zemlje oponašajući model koji je Staljin „uspješno“ oprobao u okviru SSSR-a. Kolektivno vlasništvo i jednopartijski sistem samo su neka od obiljeţja ustrojstva zemalja centralne i istoĉne Evrope u poslijeratnom periodu. Ovakav reţim mogao je da opstane samo u uslovima potpune izolacije, pa su, stoga, ove drţave bile zatvorene za spoljne uticaje. Prihvatan sa odobravanjem na samom poĉetku, drţavni socijalizam prošao je teške ispite: revolucije u MaĊarskoj i Poljskoj 1956. godine; Praško proljeće u Ĉehoslovaĉkoj i reformske procese, opet, u MaĊarskoj 1968. godine – samo su neki od njih. Iako su ovi izazovi prevaziĊeni upotrebom sile, jednom kada su ekonomski parametri uspjeha poĉeli da slabe poĉeo je i poĉetak kraja komunistiĉkih reţima u Centralnoj i Istoĉnoj Evropi. Preciznije, drţave koje su imale tradicionalno nisku stopu ekonomskog rasta, koja je tokom dvije decenije (1950–1973) rasla, te u ovom sve biljeţe ubrzan ekonomski razvoj. Ali, nakon te, 1973, godine ove zemlje se suoĉavaju sa strukturalnom krizom, tehniĉkom zaostalošću i zastarjelom infrastrukturom. 150 „Ukratko, Sovjetski Savez je izgubio rat jer više nije mogao da nosi svoj ekonomski teret i drţi korak sa revolucionarno naprednim tehnologijama koje su stalno transformisale vojnu strukturu i zahtevale neprestanu i skupu modernizaciju.“ 151 Ovaj krah i nemogućnost da se prate ubrzani i moderni ekonomski tokovi bio je praćen naglim i potpunim distanciranjem programa komunistiĉkih partija u zemljama zapadne Evrope u odnosu na onaj koji je dolazio iz SSSR-a. Najzad, meĊunarodni dogaĊaj koji je na simboliĉan naĉin pratio ovo „propadanje sovjetske imperije“ jeste potpisivanje Završnog akta Konferencije za evropsku saradnju i bezbjednost od strane SSSR-a, a ovim potpisom su se obavezale na suverenost svih drţava potpisnica, princip nemiješanja u unutrašnje stvari drugih drţava, kao i na poštovanje ljudskih prava i sloboda. Na taj naĉin aktivisti, protivnici reţima, novinari, jednom rijeĉju graĊanstvo, u 149 Berend Ivan, navedeno djelo, str. 361. 150 Više o ovome: Berend Ivan, Centralna i Istočna Evropa 1944-1993, str. 263–297. 151 Ibid., str. 275. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 80 zemljama centralne i istoĉne Evrope dobilo je djelimiĉnu slobodu (još uvijek znaĉajno ograniĉenu aparatom fiziĉke prinude koji je bio u rukama vladajuće partije) da izraţavaju svoje protivljenje i da se zalaţu za opštu demokratizaciju društva. Helsinški završni akt im nije garantovao da će biti izuzeti od odmazde, ali je omogućavao bezrezervnu podršku meĊunarodne zajednice. Centralna i Istoĉna Evropa „demokratski preobraţaj“ doţivjele su gotovo istovremeno. „Poljaci su, kao i ranije u svojoj prošlosti, prvi krenuli na put ka slobodi.“ 152 Kada je 1989. godine na vlast u ovoj zemlji došla Solidarnost, formirana je prva nekomunistiĉka vlast u ĉitavoj Istoĉnoj Evropi nakon ĉetrdeset godina. Nova vlada otpoĉela je ubrzani program uspostavljanje trţišne ekonomije koje je pratilo ukidanje trţišnih subvencija i stabilizacija valute. Konaĉan raskid sa komunistiĉkim ustrojstvom oznaĉilo je ukidanje Komunistiĉke partije u ovoj zemlji, tj. njena transformacija u Socijaldemokratsku partiju. 153 Sliĉan scenario pratila je i MaĊarska u kojoj se iste godine kad i u Poljskoj Komunistiĉka partija transformisala u socijalististiĉku. Mlade demokratske institucije dobijaju znaĉajno mjesto u ovoj drţavi, od kojih je najvaţnija bila aktivnost parlamenta u donošenju novih zakona i ustava. Nasuprot Poljskoj i MaĊarskoj, u kojima su se promjene dogodile unutar samih partija koje su bile na vlasti, u Ĉehoslovaĉkoj i Istoĉnoj Njemaĉkoj odluka o smjeni vlasti i promjeni sistema donesena je na ulici. Talasi stanovnika Istoĉne Njemaĉke koji su tokom ĉitave 1989. godine svakodnevno prelazili u zemlje zapadne Evrope nagovijestili su „oslobaĊanje“ zemlje. Oktobar 1989. godine umjesto proslave ĉetrdeset godina od uspostavljanja komunizma donio je smjenu Politbiroa. Kada su u martu sljedeće godine odrţani prvi slobodni izbori, promjene su simboliĉno proslavljene otvaranjem Berlinskog zida. Ujedinjenje Njemaĉke je uslijedilo u oktobru iste, a svenjemaĉki izbori dva mjeseca kasnije. Kraj reţima u Ĉehoslovaĉkoj zapoĉeo je protestnim šetnjama povodom pedeset godina od ubistva studenata i zatvaranja ĉeških univerziteta. Prije najavljenog generalnog štrajka u Pragu, Politbiro u ovoj zemlji je podnio kolektivnu ostavku, a 152 Laker Valter, navedeno djelo, str. 671. 153 Upor: Laker Valter, navedeno djelo, str. 672. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 81 nakon nekoliko dana za predsjednika drţave je izabran Vaclav Havel, dramski pisac. „Ĉehoslovaĉka revolucija bila je jedinstvena po tome što nije bilo ni mnogo verbalnog nasilja, kamoli hapšenja. Mada opozicija nije bila dobro organizovana, bila je to vjerovatno najdisciplinovanija, najzrelija i najhumanija revolucija svih vremena, što je još neuobiĉajenije u svetlu više decenija potlaĉenosti. Revolucija je izvedena u tradiciji ĉeškog prosvetiteljstva i Masarika; po mnogo ĉemu bio je to protest protiv nasilja.“ 154 Ako su revolucije u Ĉehoslovaĉkoj i Istoĉnoj Njemaĉkoj bile karakteristiĉne po tome što su zapoĉete na ulici, revolucija u Bugarskoj je bila specifiĉna po tome što su je pokrenuli sami ĉlanovi Politbiroa protiv onih ĉlanova koji su vladali. Todoru Ţivkovu koji je bio na ĉelu partije uruĉena je ostavka, a nakon nekoliko dana izbaĉen je iz partije. Komunistiĉka partija je transformisana u Socijalistiĉku partiju i ova partija je osvojila većinu mjesta u parlamentu na prvim višepartijskim izborima koji su odrţani u junu 1990. godine 155 Rumunija je pratila dogaĊaje i reforme u susjednim zemljama, ali se njen predsjednik, Nikolae Ĉaušesku, nije obazirao na njih. Drţava je, po njegovom mišljenju, mogla da opstane izolovana i „imuna“ na sva dešavanja. Rumunski narod nije dijelio njegovo mišljnje pa je javno ispoljio svoje nezadovoljstvo krajem decembra 1989. godine. Demonstrante je podrţala i vojska odbijajući da sluša naredbe Ĉaušeskog, da bi ga 25. decembra vojni tribunal osudio na smrt. Za razliku od drugih zemalja istoĉne Evrope, u Rumuniji je i nakon rušenja reţima bilo puno prituţbi i prigovora na izborne procedure i ostale reformske procese. Stoga su i same reforme u ovoj zemlji sprovodile znatno sporije nego u ostalim zemljama istoĉne Evrope. Prvi demokratski izbori poslije uspostavljanja višepartijskih sistema u Centralnoj i Istoĉnoj Evropi upravo su pokazali nejednaku demokratsku zrelost kod ovih zemalja. Upravo naĉin odrţavanja neposrednih izbora najbolje pokazuje demokratsku spremnost za istinsko i slojevito transformisanje društva. U tom kontekstu, kao i više puta tokom poslijeratne istorije, najviše se izdvajala MaĊarska, gdje su prvi izbori odrţani u otvorenoj politiĉkoj borbi razliĉitih društveno-politiĉkih grupacija, po uzoru na one koji su se decenijama unazad odrţavali u Zapadnoj Evropi. Drugi tip 154 Ibid., str. 681. 155 Laker Valter, navedeno djelo, str. 685. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 82 izbora karakteristiĉan je za Poljsku i Ĉehoslovaĉku u okviru kojih je jedna politiĉka grupacija imala „odgovor na sva pitanja“ nudeći razliĉita politiĉka gledišta. Najzad, najmanje demokratski su bili izbori u onim drţava u kojima je Komunistiĉka partija transformisana u partiju socijalistiĉke orijentacije, odnoseći apsolutnu pobjedu u odnosu na ostale konkurente. 156 Otuda je samo vlada u MaĊarskoj uspjela da se odrţi, dok su se sve ostale zemlje vrlo brzo suoĉile sa novim izborima. Godine koje su uslijedile bile su izuzetno turbulentne, ali su sve ove zemlje uspjele da pronaĊu konaĉan kurs svoje spoljne politike, izmeĊu ostalog, i opredjeljenjem da postanu ĉlanice EC. *** Godina pada komunizma, 1989, završila se krahom i konaĉnim raspadom SSSR- a. Poĉetak kraja Varšavskog pakta i velike „sovjetske imperije“ bile su izjave njenog predsjednika Mihaila Gorbaĉova da svi graĊani Evrope treba da grade „zajedniĉki evropski dom“. 157 Ubrzo nakon uspostavljanja višepartijskih sistema, zemlje istoĉne Evrope zapoĉinju, uz veliku podršku Evropske unije, svoju kampanju za prikljuĉenje evropskim integracionim tokovima od kojih je u kontekstu „uslovljavanja“ najznaĉajnija ona za ĉlanstvo u Evropskoj uniji. Naĉelno postavljeni kriterijumi za ĉlanstvo Ugovorom o Evropskoj uniji, po kojima svaka evropska drţava koja poštuje principe slobode, demokratije, poštovanja ljudskih prava i osnovnih sloboda kao i pravne drţave moţe da zatraţi prijem u ĉlanstvo Unije, konkretizovani su na samitu Unije u Kopenhagenu juna 1993. godine i oni podrazumijevaju: 1. Stabilnost institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu zakona, ljudska prava i poštovanje i zaštitu manjina. 2. Funkcionisanje trţišne ekonomije kao i sposobnost da se pridrţavaju srazmjernog pritiska i trţišnih snaga unutar Unije. 3. Sposobnost da se preuzmu obaveze i ciljevi koji proizilaze iz ĉlanstva u EU. 158 156 Vidjeti: Berend Ivan, navedeno djelo, str. 352. 157 Gleni Miša, Balkan 1804 – 1999. – Nacionalizam, rat i velike sile, B92, Beograd, 2001, str. 334. 158 Upor:Accessioncriteria:http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/criteri a/index_en.htm Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 83 Kopenhagenškim kriterijumima pridodat je još jedan i to 1995. godine u Madridu koji pred zemlju kandidata postavlja uslov neophodnih institucionalnih reformi. Madridski kriterijum ukazuje na potrebu „da se stvore uslovi za postepenu, skladnu integraciju zemalja (aplikanata), posebno kroz razvoj trţišne ekonomije, prilagoĊavanje njihovih administrativnih struktura i stvaranje stabilnog ekonomskog i monetarnog ambijenta“. 159 Ovaj kriterijum ima za cilj da ojaĉa administrativne kapacitete drţave koja ţeli postati ĉlanica Evropske unije. Transformacija javne uprave i pravosudnih struktura zapravo je garant da će drţava na adekvatan naĉin transponovati acquis u nacionalno zakonodavstvo i kasnije ga implementirati. U praksi se pokazalo da svaka drţava mora da ispuni i svoje „sopstvene kriterijume“. Unija je, zapravo, utvrdila u potpunosti fleksibilan proces pristupanja kandidata u kojem će svaka zemlja biti ocijenjena na osnovu sopstvenih zasluga i biti primljena onda kada bude u mogućnosti da ispuni sve obaveze koje proistiĉu iz ĉlanstva. Ovaj pristup poĉeo se primjenjivati u periodu kada je Centralna i Istoĉna Evrope (CIE) poĉele da traţe zahtjeve za ĉlanstvo u EU. Odnosi izmeĊu EC i zemalja centralne i istoĉne Evrope do 1975. godine bili su puni nepovjerenja, ali od ove se u znaĉajnoj mjeri mijenja situacija i to zahvaljajući dogaĊajima na meĊunarodnoj sceni i to prvenstveno, opet, zbog osnivanja Konferencije za evropsku saradnju i bezbjednost (KEBS) i usvajanja Završnog akta ove Konferencije. TakoĊe, u ovom periodu i neke unutrašnje promjene u zemljama centralne i istoĉne Evrope dovode do promjena u odnosima ovih zemalja sa EEC. U prvom redu ovdje se misli na sve veći spoljnopolitiĉki dug ovih zemalja koji je uslovljavao intenziviranje robne razmjene sa ekonomski razvijenim zapadnim dijelom Evrope. Uspostavljanje odnosa zapoĉelo je 1988. godine deklaracijom o meĊusobnom priznavanju Evropske zajednice i Savjeta za uzajamnu pomoć (SEV), a nastavilo se ostvarivanjem diplomatskih odnosa izmeĊu EC i svih ĉlanica SEV-a, ukljuĉujući i Sovjetski Savez. Godinu dana kasnije, EC je zapoĉela program finansijske pomoći PHARE za MaĊarsku i Poljsku, a sa ciljem podrške i ostalim zemljama CIE osnovana je i Evropska banka za obnovu i razvoj (EBRD) koja je davala neophodne zajmove za privredni oporavak. 159 Upor: Isto Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 84 Druga faza u procesu pribliţavanja i prilagoĊavanja zemalja CIE standardima koji su nastali pod okriljem EC jeste zakljuĉivanje tzv. evropskih sporazuma, tj. druge generacije sporazuma o pridruţivanju. Sporazumi su zakljuĉeni najprije sa MaĊarskom i Poljskom 1991. godine. Dvije godine kasnije sporazumi su zakljuĉeni sa Rumunijom, Bugarskom, Ĉeškom i Slovaĉkom, i, najzad, 1996. godine sa Estonijom, Letonijom, Litvanijom i Slovenijom. 160 Preambula evropskih sporazuma sadrţi odredbu po kojoj osnov za pridruţivanje predstavlja opredjeljenje zemalja CIE ka pluralistiĉkoj demokratiji, principu vladavine prava i poštovanju ljudskih prava i sloboda. TakoĊe, njihov politiĉki sistem, po uzoru na sisteme drţava koje su već u EC, treba da bude višepartijski i da poĉiva na principima trţišne ekonomije. Zanimljivo je da je u zemljama centralne i istoĉne Evrope u toku desetogodišnjeg perioda upravo ĉlanstvo u Evropskoj uniji bio instrument politiĉkog, ekonomskog, kulturološkog i društvenog razvoja. TakoĊe, od posebnog znaĉaja za razvoj demokratije i demokratskih procesa u ovim zemljama jeste formiranje jakih organizacija civilnog društva koje su propagirale i teţile da razvijaju liberalne vrijednosti. Dakle, suoĉene sa rušenjem starih reţima u talasima revolucionarnih promjena 90-ih godina prošlog vijeka, drţave CIE imale su svesrdnu pomoć u uspostavljanju demokratskih institucija i trţišne ekonomije u organizacijama civilnog društva. Pridruţivanje zemalja CIE koje su tokom Hladnog rata bile suprotstavljene zemljama zapadne Evrope i koje su duţi niz godina zaostajale u politiĉkom i ekonomskom razvoju u odnosu na ove zemlje, oznaĉilo je konaĉno pribliţavanje „suprotstavljenih strana“. Ispunjavanjem kriterijuma koji su bili postavljeni za ĉlanstvo, ove drţave i simboliĉno su pokazale demokratsku zrelost i napredak u reformskim procesima koji su upravo i uticali na uspostavljanje demokratskih institucija i trţišne ekonomije. U tom smislu ovaj napredak najslikovitije je opisan izjavom Ţaka Delora, predsjednika Evropske komisije, na jesen 1989. godine: „kao što je veliki broj evropskih lidera do sada naglasio, ovo je naša Zajednica, Zajednica koja se zasniva na vladavini prava, demokratski entitet i ţiva ekonomija, koja je posluţila kao model i katalizator 160 Više o pridruţivanju zemalja CIE EU: Mišĉević Tanja, navedeno djelo, str. 121–148 Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 85 ovih kretanja. Zapad se ne kreće istoĉno, Istok je taj koji se izjednaĉava sa Zapadom.“ 161 161 Vachudova Anna Milada, Europe Undivided – Democracy, Leverage and Integration after Communism, Oxford University Press, 2005, p. 84. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 86 3. Pojam i klasifikacija političkih sistema Posmatrajući društvo kao široki skup, politiĉki sistem je njegov podskup, zajedno sa ostalim, ekonomskim, kulturološkim i drugim sistemima. Glavna karakteristika po kojoj se politiĉki sistem razlikuje od ostalih sistema upravo je donošenje legitimnih opšteobavezujućih odluka. Osnovu politiĉkog sistema ĉini pojedinac, ĉiji su interesi prioritetni prilikom donošenja odluka. Svaki politiĉki sistem funkcioniše u odreĊenim granicama u okviru kojih je neophodno uspostaviti mehanizam za alokaciju vrijednosti. Ova alokacija vrši se usvajanjem zakona/propisa, formulisanjem sektorskih politika, usmjeravanjem javnih/budţetskih sredstava, implementacijom usvojenih odluka. Jasno, usvojene politike koje štite odreĊene vrijednosti u zajednici nisu u jednakoj mjeri „po volji“ svim graĊanima. Zbog toga je od posebne vaţnosti da politiĉki sistem moţe da sprovede odluke i kad se dio pojedinaca sa njima ne slaţe. Sistem vrijednosti u društvu nije univerzalno data kategorija i zavisi od više faktora, ali bi se moglo reći da savremeni demokratski sistemimi funkcionišu na odreĊenim vrijednostima koje su zajedniĉke za sve. Zbog toga bi se moglo reći da one podrazumijevaju opšte karakteristike pojedinca i grupe koji su produkt socijalnih, istorijskih i drugih ĉinilaca, a stremljenje ka tim vrijednostima upravo i usmjerava djelovanje pojedinaca. Kada govorimo o kategorizaciji politiĉkih sistema Gabriel Almond i Dejvid Iston istiĉu ĉetiri elementa i oni obuhvataju: 162 1. stabilne institucije u okviru kojih se donose kolektivne odluke, kao i sistem normi koji reguliše odnose izmeĊu institucija i unutar njih; 2. graĊane i grupacije koji nastoje da ostvare svoje interese; 3. kolektivne odluke koje u politiĉkom sistemu imaju uticaj na alokaciju i distribuciju ekonomskih resursa i društvenih i politiĉkih vrijednosti; 4. postojanje interakcija izmeĊu politiĉkih ishoda, novih zahtjeva ka sistemu, novih odluka i sl. 162 Navedeno prema: Hiks Sajmon, Politički sistem Evropske unije, Sluţbeni glasnik, Beograd, 2007, str. 24. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 87 Almond i Iston, dalje, smatraju da jedinicu politiĉkog sistema ĉini politiĉko djelovanje. Podsticaji za ovo djelovanje dolaze iz društvene okoline, tj. od zahtjeva pojedinaca, ali i od same prirode politiĉkog sistema. To znaĉi da ukoliko je politiĉki sistem predsjedniĉki, on mora imati koncentrisanu vlast u instituciji predsjednika. Rezultat politiĉke akcije su obavezujuće odluke koje na odreĊeni naĉin ureĊuju elemente društva i graĊani ih se moraju pridrţavati. Odrţivost politiĉkog sistema zavisi od podrške većine njegovih ĉlanova. 163 Da bi se jedan sistem mogao nazvati politiĉkim mora posjedovati odreĊene karakteristike. Almond istiĉe sedam elemenata za njegovo prepoznavanje: politiĉku socijalizaciju i regrutovanje; interesnu artikulaciju; interesnu agregaciju; politiĉku komunikaciju; donošenje pravila; primjenu pravila; presuĊivanje prema pravilima. 164 Prve ĉetiri karakteristike nalaze se u okviru tzv. input strane politiĉke akcije, dok su preostale u okviru output funkcija. Politiĉka socijalizacija predstavlja pripremu i edukovanje pojedinaca za odgovornu politiĉku ulogu i definisanje njihovih interasa. Nakon ove faze slijede zahtjevi za politiĉku akciju od strane razliĉitih interesnih grupa, u formi crkvenih, etniĉkih grupa, radniĉkih sindikata... Nakon definisanja politiĉkih interesa slijedi njihovo „transformisanje“ u javnu politiku. Po pravilu ovo je zadatak politiĉkih partija. U zavisnosti od broja i jaĉine politiĉkih partija sistemi se dijele na jednopartijske, dvopartijske i višepartijske. Politiĉka komunikacija postoji u svim sistemima zbog stvaranja demokratske komunikacije, razmjene mišljenja i upravljanja interesima cijele zajednice i društva. Rezultat navedenih akcija jeste donošenje obavezujućih pravila, njihova neposredna primjena i presuĊivanje na osnovu njih. Najznaĉajnija funkcija politiĉkog sistema je u stvari upravo ova sposobnost pretvaranja impulsa, zahtjeva i potreba društva u neposredne rezultate, u ovom sluĉaju to su opšteobavezujuće i direktno primjenjive odluke. Konvertovanje interesa graĊana u norme i zakone vrši se u okviru najvišim pravnim aktom definisanih i uspostavljenih institucija. U cilju osiguravanja primjene ovih zakona institucije vlasti raspolaţu aparatom za fiziĉku prinudu. 163 Vidjeti: Jovanović Pavle, Dimitrijević Nenad, Popović Milan, Savremeni politički sistemi, Univerzitet Crne Gore, „Štamparija OBOD“ dd – Cetinje, Podgorica, 1998. str. 57. 164 Navedeno prema: Jovanović Pavle, Dimitrijević Nenad, Popović Milan, navedeno djelo, str. 58. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 88 Klasifikacija politiĉkih sistema polazi od nekog jednostavnog obiljeţja politiĉkog sistema. Najpoznatija tradicionalna klasifikacija politiĉkih sistema je ona Aristotelova u kojoj on za kriterijum klasifikacije uzima broj pojedinaca koji uĉestvuju u vršenju vlasti. Na osnovu ovog kriterijuma Aristotel prepoznaje sljedeća ureĊenja unutar grĉkog polisa: 165 - monarhiju, kao dobar oblik vladavine koja postoji ukoliko je na vlasti samo jedna osoba – monarh. Vlast monarha se moţe preobratiti i u loš oblik vladavine ukoliko on ne djeluje u interesu pojedinaca. U tom sluĉaju radi se o tiraniji. - aristokratiju, koja postoji kada se u okviru polisa na vlasti nalazi odabrana nekolicina. Loš oblik ove vladavine jeste oligarhija. - republiku, kao oblik vladavine u kome je vlast u rukama većine i demokratiju kao njen loš vid. Savremene klasifikacije politiĉkih sistema polaze od toga da li je u okviru tog sistema prisutno jedinstvo vlasti ili podjela na izvršnu, sudsku i zakonodavnu. Prvi sistem prepoznaje se po koncentrisanju vlasti u predstavniĉkom, zakonodavnom tijelu, koje je istovremeno nosilac i izvršne i zakonodavne vlasti. U okviru sistema gdje je podjela vlasti utvrĊena izmeĊu samostalnih grana vlasti – zakonodavna i izvršna vlast su nosioci suvereniteta i svaka je odgovorna u okviru svojih ovlašćenja. Ovi politiĉki sistemi mogu biti organizovani u dva osnovna oblika: predsjedniĉki i parlamentarni. 3.1. Predsjednički sistem Ako se za Englesku moţe reći da je kolijevka parlamentarizma, onda su Sjedinjene Ameriĉke Drţave, u smislu moderne ustavnosti, drţava sa najstarijim ustavom. 166 Najviši pravni akt usvojen je 1787. godine i još uvijek je na snazi u ovoj drţavi. U odgovoru na pitanje zbog ĉega traje neobiĉno dugo, a imajući u vidu da su se društveno-politiĉko-ekonomske prilike u savremenom svijetu znaĉajno promijenile u odnosu na XVIII vijek, odgovor povlaĉi za sobom nekoliko primjesa. Ameriĉko društvo 165 Upor: Aristotel, Politika, str. 128. i dalje 166 Za politiĉki sistem Sjedinjenih Ameriĉkih Drţava – Upor: Jovanović Pavle, Dimitrijević Nenad, Popović Milan, navedeno djelo, str. 230–301. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 89 i drţava su se u manjoj mjeri promijenile u odnosu na npr. evropske drţave; osnovna ustavna rješenja su zadrţana do danas, a vremenom su se mijenjale samo pojedine njegove odredbe; ustavni aranţman podjele vlasti i distribucije moći izmeĊu centralnog nivoa i drţava ĉlanica je zadrţan do danas. I mada je usvojen veliki broj amandmana na tekst Ustava, procedura za izmjene nije jednostavna. S obzirom na to da ameriĉki Ustav spada u ĉvrste ili rigidne ustave, njegova promjena je moguća samo ako za nju glasa dvotrećinska većina u oba Doma Kongresa, kao i tri ĉetvrtine zakonodavnih tijela drţava ĉlanica. Sjedinjenje Ameriĉke Drţave su zemlja ograniĉene i podvojene vlasti (separated and divided powers). U tom smislu, nosioci zakonodavne, izvršne i sudske vlasti su: Kongres, predsjednik i Vrhovni sud. Iako se kaţe da je Kongres nosilac zakonodavne vlasti, njegovo djelovanje je ograniĉeno dvostruko: ne moţe usvojiti zakon koji dovodi u pitanje ustavne odredbe, niti onaj koji je izvan ovlašćenja (oblasti) koje su mu Ustavom povjerene. Svi ostali zakonodavni akti u nadleţnosti su drţava i lokalnih zajednica. Saĉinjen od dva doma – Predstavniĉkog doma i Senata, Kongres je iskljuĉivi inicijator zakonodavnih predloga. Ovaj predlog mora biti usvojen u oba doma, ali tek nakon odobravanja od strane predsjednika predlog postaje zakon. U SAD ovo predsjednikovo ovlašćenje nije formalno-pravne prirode već izraţava stav centralne figure izvršne vlasti u odnosu na zakonodavni predlog. To znaĉi da predsjednik ima pravo suspenzivnog veta u odnosu na zakonodavne predloge, ali Kongres moţe izglasati i onaj predlog sa kojim se predsjednik nije sloţio ako za njega glasa dvotrećinska većina u oba Doma. Ĉlanovi Predstavniĉkog doma Kongresa biraju graĊani neposredno i mandat im traje dvije, dok svaka drţava ĉlanica imenuje po dva svoja predstavnika – senatora u Senat i to na period od šest godina. Sastav Senata nije isti tokom šestogodišnjeg perioda, jer se trećina senatora imenuje svake druge godine, i ovo imenovanje poklapa se sa izborima za Predstavniĉki dom. Iako predsjednik drţave ima široka Ustavom garantovana ovlašćenja kao nosilac izvršne vlasti, njegova pozicija je znaĉajno ograniĉena jer, osim što svojim potpisom i stavom potvrĊuje zakone, nema pravo da predloţi zakon niti da utiĉe na njegov sadrţaj. TakoĊe, kao i svaki drugi graĊanin SAD, predsjednik odgovara za kriviĉna djela. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 90 Proceduru pokreće Predstavniĉki dom, a odluku o razrješenju ili oslobaĊanju krivice donosi Senat dvotrećinskom većinom. U pogledu nadleţnosti predsjednik je Ustavom ovlašćen da: predstavlja drţavu i vrhovni je komandant vojnih snaga; imenuje veliki broj drţavnih funkcionera od sudija Vrhovnog suda do drţavnog sekretara; zakljuĉuje ugovore sa drugim drţavama, uz prethodnu saglasnost Senata i obavezno potvrĊivanje u ovom tijelu. Razvoj politiĉkog sistema Sjedinjenih Ameriĉkih Drţava u velikoj mjeri odreĊen je djelovanjem Vrhovnog suda. Sluĉaj koji je oznaĉio prekretnicu u smjeru doprinosa Vrhovnog suda kontroli ustavnosti i zakonitosti jeste Marbury vs. Madison, 1803. godine, gdje je sud ocijenio da „ako sud sudi na osnovu ustava i zakona donetih radi njegova sprovoĊenja, a sudije se zaklinju (ili sveĉano izjavljuju) da će poštovati ustav (odsek treći ĉlana VI), tada zakoni moraju biti u saglasnoti sa ustavom, da bi se sudovanje moglo odvijati kako valja“. 167 Devet sudija Ustavnog suda imenuje predsjednik SAD uz saglasnost Senata, a niko ih sa te funkcije ne moţe smijeniti. S obzirom na to da su jednoglasne odluke gotovo nemoguće, mišljenje onih sudija koji se ne slaţu sa mišljenjem većine sastavni je dio presude. Politiĉki sistem Sjedinjenih Ameriĉkih Drţava karakteriše izborna demokratija. U uslovima dvopartijskog sistema, ne poput onog u Engleskoj već su to više dvije široke koalicije, najznaĉajniji su predsjedniĉki izbori. Dvije dominantne struje svoje zaĉetke imaju u politiĉkim snagama koje su se u XIX vijeku okupljale oko Tomasa Dţefersona i A. Hamiltona. Danas su grupisane pod republikanskim i demokratskim geslom. Osim ove podjele za ameriĉko društvo je karakteristiĉna podjela partija/pojedinaca na liberale i konzervativce. Neku vrstu modifikacije predsjedniĉkog sistema, sa jakom predsjedniĉkom funkcijom, ali sa vladom koja uĉestvuje u izvršnoj vlasti, moţemo sresti u francuskoj Petoj republici, gdje je na snazi tzv. polupredsjednički politiĉki sistem. Ovaj sistem je osmišljen u skladu sa idejom o mješovitom ustavu na osnovu koga se u drţavi kombinuju razliĉiti oblici ureĊenja, ima elemente i predsjedniĉkog i parlamentarnog 167 Ibid., str. 299. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 91 sistema, a njegov glavni cilj je bilo jaĉanje izvršne u odnosu na parlamentarnu vlast. 168 U zavisnosti od toga da li je predsjednik Republike iz redova partije koja ĉini većinu u parlamentu ili manjinske, sistem više „liĉi“ predsjedniĉkom, tj. parlamentarnom u drugom sluĉaju. Prvi je polupredsjedniĉki sistem definisao Moris Diverţe, objašnjavajući da on postoji kada predsjednik, biran neposrednim izborom, posjeduje ovlašćenja veća nego što obiĉno predsjednici imaju u parlamentarnim politiĉkim sistemima. Ali, vlada je i dalje sastavljena od kabineta koji moţe biti raspušten odlukom parlamenta. 169 Politiĉki sistem Francuske proizilazi iz odredbi Ustava koji je u ovoj zemlji usvojen 1958. godine. Predsjednik u Francuskoj se bira neposrednim izborima, od 1962. godine. Ova ustavna revizija znaĉajno je osnaţila poziciju šefa drţave. U praksi, francuski predsjednik ima šira ovlašćenja u odnosu na ona koja su garantovana Ustavom i to dijelom zbog specifiĉne tradicije u zemlji, ali više zahvaljujući upravo uporištu u većinskoj partiji u parlamentu na ĉijem ĉelu se nalazi. Predsjednik, izmeĊu ostalog, ima pravo suspenzivnog veta, ali ne u formi u kojoj postoji u SAD. Naime, predsjednik Francuske moţe privremeno sprijeĉiti donošenje odluke i vratiti predlog na ponovno odluĉivanje, ili prepustiti narodu da odluĉi o njoj (putem vanrednih parlamentarnih izbora ili referenduma). Ovlašćen je da imenuje premijera, ima pravo da pokrene odreĊeni zakonodavni predlog. 3.2. Parlamentarni sistem Parlamentarni sistem je sistem meke (gipke) podjele vlasti, a u okviru njega je vlada odgovorna parlamentu; parlament neposredno izglasava izbor vlade, a ujedno vrši i nadzor i kontrolu njenog rada. U ovakvom sistemu vlasti parlament ima centralnu ulogu, a njegova ovlašćenja su: ustavotvorna, zakonodavna, kontrolna, a posjeduje i ovlašćenja koja se odnose na izborni proces. 168 Upor: Grossman Emiliano, The President’s choice? Understanding government and cabinet turnover under Fifth Republic, Contribution to “ France‟s political institutions at 50 “, special, p. 4, 169 Duverger Maurice, Institutions politiques et Droit constitutionne, l, 11th ed. Paris: Presses Universitaires de France, 1970, p. 277. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 92 3.2.1. Politički sistem Velike Britanije Prva znaĉajna karakteristika modela većinske demokratije koji je svojstven Velikoj Britaniji je, kao što smo vidjeli, koncentracija izvršne vlasti unutar jednopartijskog kabineta. 170 Vladajuća partija uţiva podršku Donjeg doma (House of Commons) Parlamenta Ujedinjenog Kraljevstva. Ovo je osnova parlamentarnog sistema. Većina koju partija na vlasti ima u Donjem domu Parlamenta osigurava njen ostanak na vlasti, a ujedno i podršku njenim zakonodavnim predlozima. Partijski sistem Velike Britanije ĉine dvije dominanantne partije: Konzervativna (Conservative Party) i Laburistiĉka (Labour party). Britanski politiĉki sistem je dvopartijski. Ove dvije partije su pribliţno iste snage i smjenjuju se na vlasti. Treća znaĉajna partija u politiĉkom sistemu Velike Britanije je Liberalna partija (Liberal Party). Prije II svjetskog rata liberali su bili druga najjaĉa britanska partija, ali je nakon rata njeno mjesto preuzela Laburistiĉka partija. Konzervativna i Liberalna partija su „nasljednice“ dvije glavne poliĉke grupacije koje su na britanskoj politiĉkoj sceni prisutne od 1832. godine – torijevaca i vigovaca. Laburistiĉka partija je nastala 1900. godine. Osnovna razlika izmeĊu politiĉkih partija u Britaniji ogleda se u njihovom regulisanju ekonomskih i socijalnih pitanja: Liberalna partija je stranka centra, konzervativci su desno, a laburisti lijevo od centra. Britanska socijalna politika je u velikoj mjeri obiljeţila i integrisanje drţava ĉlanica Evropske unije u ovoj oblasti. Naime, sve dok je na vlasti bila Konzervativna partija, Velika Britanija je bila izvan zajedniĉke socijalne politike Evropske unije. Tek kada je Toni Bler 1997. godine formirao kabinet u ime Laburistiĉke partije, Britanija je poĉela da uĉestvuje u integraciji okviru ove oblasti. 171 170 Za politiĉki sistem Velike Britanije – Upor: Jovanović Pavle, Dimitrijević Nenad, Popović Milan, navedeno djelo, str. 165–230. 171 Sadašnji predsjednik Konzervativne partije i premijer Dejvid Kameron najavljivao je ponovno iskljuĉivanje Ujedinjenog Kraljevstva iz socijalne politike Evropske unije. Ostaje da se vidi kakva će biti pozicija Britanije u budućnosti u odnosu na socijalnu politiku. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 93 Ujedinjeno Kraljevstvo je unitarna i centralistiĉka tvorevina. Lokalni nivo vlasti posjeduje odreĊena ovlašćenja i dosta uzak krug nadleţnosti koje nisu regulisane ustavom. Zakonodavnu vlast Britanije ĉine dva doma: Donji dom i Dom lordova (House of Lords). Neposrednim izborom se bira Donji dom, dok Dom lordova ĉine ĉlanovi nasljednog plemstva. Zapravo, zakonodavnom vlašću u velikoj mjeri raspolaţe Donji dom; drugi dom, Dom lordova, moţe da odloţi stupanje na snagu zakonodavnih predloga. Karakteristiĉno za politiĉki sistem Velike Britanije je nepostojanje pisanog ustava. Dakle, ne postoji jedinstveni dokument koji sadrţi organizaciju institucija vlasti, kao ni korpus prava graĊana. Pravo se zasniva na obiĉajima i tradiciji. Na ovaj naĉin pravne akte je vrlo lako promijeniti, budući da nije propisana komplikovanija procedura za njegovu izmjenu, niti se zahtijeva ojaĉana većina (već prosta) u parlamentu za neophodne amandmane. Odsutnost pisanog ustava uzrokuje još jedno bitno obiljeţje politiĉkog sistema Velike Britanije – nepostojanje sudske revizije. Neprisutnost najvišeg pravnog akta ĉini nemogućom provjeru usklaĊenosti redovnih zakonskih akata sa njim. Britanski parlament ima i u pravom smislu rijeĉi suverenu vlast. Ipak, pridruţivanjem EC 1973. godine Velika Britanija je prihvatila nadreĊenost komunitarnog prava u odnosu na svoje nacionalno i ovo, u nekoj mjeri, ugroţava suverenost parlamenta. PotvrĊivanje nadreĊenosti prava Evropske unije omogućilo je Sudu pravde da vrši sudsku reviziju usklaĊenosti nacionalnih pravnih normi sa normama acquis-a. TakoĊe, i britanski sudovi imaju to isto pravo. Izborni sistem Velike Britanije je uninominalni prosti većinski sistem. 3.2.2. Politički sistem Savezne Republike Njemačke Parlamentarni politiĉki sistem prepoznatljiv je po dominaciji parlamenta u okviru institucionalnog mehanizma, ali ne mora uvijek da se odlikuje karakteristikama koje su izloţene na primjeru politiĉkog sistema Velike Britanije. S obzirom na to da postoji više oblika parlamentarnog sistema upravljanja ukazaćemo na drugi primjer – model Njemaĉke, zemlje parlamentarnog politiĉkog sistema, ali federalnog Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 94 ustrojstva. 172 Njemaĉki federalni model je za ovo istraţivanje znaĉajan zbog toga što se ĉesto uzima kao mogući primjer buduće transformacije politiĉkog sistema Evropske unije. Kooperativni federalizam, gdje je Njemaĉka gotovo prototip, zasnovan je na funkcionalnoj podjeli poslova izmeĊu razliĉitih nivoa upravljanja. Dok federacija donosi zakone, drţave su odgovorne za njihovo sprovoĊenje. Njemaĉka je tokom većeg dijela XIX bila razjedinjena, da bi tek 1871. godine pod hegemonijom Pruske postala jedinstvena drţava. Ujedinjena Njemaĉka imala je karakter monarhistiĉko-autokratske savezne drţave. Danas se ovaj vid drţave naziva pseudofederacija. Tokom istorije njemaĉko ustrojstvo je većim dijelom bilo federalno, pa je i Vajmarska republika (1919–1933) bila federalno ureĊena. Jedini prekid decentralizovanog politiĉkog sistema postoji u periodu vladavine Adolfa Hitlera, tokom kojeg je bila centralizovana, totalitarna drţavna tvorevina, ali je već 1945. godine preovladalo mišljenje da federalni oblik ureĊenja mora biti više izraţen u odnosu na Vajmarsku republiku. Ovakva mišljenja i napori išli su u pravcu spreĉavanja ponovnog kretanja ka centralizmu, koji je bio poguban po Njemaĉku. Administrativno razgraniĉenje Njemaĉke nakon II svjetskog rata nije odgovaralo geografskim i kulturološkim cjelinama unutar drţave. Teritorija Zapadne Njemaĉke je podijeljena u 11 federalnih administrativnih jedinica koje su date na upravljanje savezniĉkim zemljama. 1951. godine ujedinile su se dvije federalne jedinice jugozapadne oblasti Savezne Republike i obrazovale Baden-Virtemberg. Šest godina kasnije status federalne jedinice dobila je Sarska oblast, a nakon unifikacije Njemaĉke 1990. godine i „pridruţivanja“ pet saveznih zemalja Demokratske Republike Njemaĉke, Savezna Republika se konaĉno dijeli na šesnaest federativnih jedinica, koliko ih je i danas. Instutucionalna struktura njemaĉkog politiĉkog sistema obuhvata parlament, saveznu vladu, saveznog predsjednika i savezni ustavni sud. Savezni predsjednik se bira na period od pet godina i imenuje ga Savezna skupština (Bundesversammlung), tijelo sastavljeno od poslanika. Predsjednik nije 172 Za politiĉki sistem Savezne Republike Njemaĉke – Upor: Jovanović Pavle, Dimitrijević Nenad, Popović Milan, navedeno djelo, str. 387–430. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 95 samostalan u vršenju svojih duţnosti. Nema pravo da vrati zakone koji su izglasani na osnovu ustavom predviĊene procedure. TakoĊe, njemaĉki predsjednik je samo jedan od potpisnika izglasanih zakona, zajedno sa resornim ministrom. Njemaĉki parlament, Bundestag, nakon unifikacije Njemaĉke, broji 662 poslanika od kojih se 331 bira na osnovu većinskog izbornog sistema. 173 Druga polovina poslanika bira se na osnovu rezultata koje dobijaju politiĉke partije na izborima. Bundestag formiraju dva doma. Prvi ĉine predstavnici koji su direktno izabrani od strane graĊana. Drugi je Bundesrat – dom federalnih jedinica. U njemu je predstavljeno šesnaest njemaĉkih federativnih jedinica, pri ĉemu se njihovi predstavnici ne biraju direktno već ih imenuju vlade ovih jedinica. Zbog ĉinjenice da se ĉlanovi Bundesrata ne biraju na osnovu neposrednih izbora, ovom domu se ĉesto zamjera da nije demokratski legitiman. Broj predstavnika iz jedne federalne jedinice zavisi od njenog broja stanovnika, što zapravo znaĉi da broj predstavnika iz federalnih jedinica nije jednak. Predstavnici jedne jedinice moraju istupati jedinstvenim stavom i njihovi glasovi vaţe samo ukoliko su jednoobrazni. Ovakva odredba polazi od stava prema kome se zastupaju interesi federalne jedinice i otuda mora postojati jedinstveni stav u pogledu opšteg dobra. Bundesrat uĉestvuje u donošenju saveznih zakona, iako su njegova ovlašćenja manja u odnosu na drugi dom Parlamenta, stoga što Osnovni zakon ne zahtijeva saglasnost oba Doma na zakonodavni predlog. Za razliku od same procedure izglasavanja zakona, Bundesrat ima velika kontrolna ovlašćenja. U savremenim parlamentarnim demokratijama vlada predstavlja središte izvršne moći. U Njemaĉkoj vladu ĉine savezni kancelar i savezni ministri. Iako je savezni kancelar formalno neuslovljen u izboru svoga tima, u praksi se mora rukovoditi realnim politiĉkim odnosom snaga. Zašto se onda ţargonski ĉesto kaţe da je prema njemaĉkom Ustavu ova zemlja u stvari „kancelarska demokratija“? Ono što saveznom kancelaru dodjeljuje centralnu poziciju jeste ustavna odredba po kojoj on odreĊuje osnovne linije politike. Naravno, ako ima široka ovlašćenja u definisanju drţavnih politika, savezni kancelar ima i najvišu odgovornost za eventualne neuspjehe iste. 173 Njemaĉka teritorija je podijeljena u 331 izborna okruga, stoga je pravilo da se jedan poslanik bira u okviru jednog okruga. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 96 Savezni ustavni sud je glavno revizorsko tijelo u Njemaĉkoj koje raspolaţe mehanizmom kontrole ustavnosti zakonodavnih akata. Ustavni sud je odvojen od ostalih njemaĉkih institucija i ostalog sudskog sistema. Do 1983. godine njemaĉki politiĉki sistem je bio stabilan tropartijski. Dvije najjaĉe politiĉke strukture su demohrišćanska i socijaldemokratska, koje se smjenjuju na vlasti. 174 Presjek dosadašnjih izbornih rezultata pokazuje da su rijetke bile vlade koje su obrazovane od jedne politiĉke partije. 3.2.3. Politički sistem Italije U Italiji je monarhija ukinuta na referendumu 1946. godine na kome se 54% stanovništva opredijelilo za republiku. Dvije godine kasnije usvojen je Ustav i uspostavljena parlamentarna demokratija, i to u formi bikameralizma. 175 Na ĉelu drţave je predsjednik koga bira parlament na period od 7 godina. Predsjednik drţave je na ĉelu vojnih snaga, ima pravo veta na zakonodavne predloge, saziva izbore i imenuje premijera ili predsjednika Savjeta (Presidente del Consiglio dei Ministri), kako se mjesto predsjednika vlade zove u Italiji. Predsjednik Savjeta podleţe procesu parlamentarnog odobravanja i imenuje ostale ĉlanove Savjeta, tj. ministre. U Italiji svako moţe biti imenovan za ministra nezavisno od toga da li pripada politiĉkoj partiji ili ne. Parlament u Italiji ima dva doma, prvi, Predstavniĉki dom, biraju direktno graĊani koji su stariji od 18 godina na period od pet godina. Ukupno je 630 ĉlanova ovog tijela Parlamenta. Predsjednik drţave ima ovlašćenje da raspusti Parlament i prije isteka mandata, što je u Italiji dosta ĉest sluĉaj. Drugi dom, Senat, ima 315 ĉlanova i biraju ga graĊani koji su stariji od 25 godina, takoĊe na period od pet godina. Uloga parlamenta u Italiji nije samo 174 Najjaĉe njemaĉke politiĉke partije su Hrišćansko-demokratski savez (CDU); Hrišćansko-socijalni savez (CSU); Socijaldemokratska partija (SPD); Slobodna demokratska partija (FDP). 175 Vidjeti: Hronologija italijanske istorije nakon II svjetskog rata u: McCarthy Patrick, Italy since 1945, Oxford University Press, 2000, p. 231. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 97 zakonodavna, već on priprema smjernice za vladu i ima kontrolnu/nadzornu ulogu u odnosu na izvršno tijelo. 176 Ustavni sud Italije je vrhovni sud u ovoj zemlji. Ĉine ga 15 sudija od kojih trećinu imenuje predsjednik, trećinu parlament, a preostali broj biraju osnovni i administrativni biroi. Tabela 1: Institucionalna struktura jednostavnih i složenih zajednica Izvor: Schmidt A. Vivien, Democracy in Europe – The EU and National Polities, Oxford University Press, 2006, p. 51 Struktura Moć Nadležnost Vertikalna podjela nadležnosti Centar/Periferija Horizontalni odnosi izmeĎu funkcionalnih djelova Jednostavne zajednice (Francuska, Velika Britanija) Unitarna Koncentrisana Jedinstvena Vertikalna integracija moći koje su koncentrisane u centru Integracija moći izmeĊu funkcionalnih djelova sa kontrolom izvršne vlasti Složene zajednice (Španija, Italija) Regionalizovana Djelimiĉno difuzna Djelimiĉno podijeljena Djelimiĉna vertikalna podjela moći izmeĊu centra i periferije sa zakonskim garancijama za periferiju Integracija moći izmeĊu funkcionalnih djelova sa kontrolom izvršne vlasti Složene zajednice (Njemačka) Federalna Difuzna Podijeljena Vertikalna podjela moći izmeĊu centra i periferije sa zakonskim garancijama za periferiju Podjela nadleţnosti izmeĊu funkcionalnih djelova sa malom kontrolom izvršne vlasti 176 Izvor: internet prezentacija Parlamenta Italije: http://www.senato.it/english Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 98 Visoko složene zajednice (Evropska unija) Kvazifederalna Veoma difuzna Visoko podijeljena Vertikalna podjela moći koja je koncentrisana na periferiji Konfuzija nadleţnosti sa odvojenim funkcionalnim djelovima bez kontrole 3.3. Karakteristike političkog sistema Evropske unije Evropska unija je specifiĉna tvorevina koja ima obeljeţja nadnacionalne, federalne zajednice, kao i elemente meĊuvladine saradnje. EU je znaĉajno razvijenija od ostalih sliĉnih asocijacija ili meĊunarodnih organizacija: jedina je razvila jedinstvenu valutu; jedinstveno trţište; jedan glas u meĊunarodnim trgovinskim pregovorima; zajedniĉku politiku u mnogim oblastima, od kojih je svakako najznaĉajnija zajedniĉka spoljna i bezbjednosna politika; pa ĉak i zaĉetke u zajedniĉkoj odbrambenoj politici. Istraţivaĉi procesa evropskih integracija nazivaju Evropsku uniju razliĉitim imenima, pa je tako ona za bivšeg predsjednika Evropske komisije Ţaka Delora „nedefinisani politiĉki objekt“, a za neke ĉak „prva istinska postmoderna politiĉka forma“, kao što je sluĉaj sa Dţonom Rugijem. 177 Najinteresantnije je mišljenje po kome je Evropska unija „regionalna drţava“ u nastajanju ili regionalna unija drţava, a autorka ovaj stav opravdava time da je prirodno da Evropa kao rodno mjesto moderne nacionalne drţave i koncepta suverenosti bude i kolijevka suverene regionalne drţave. 178 Uzimajući u obzir već izreĉen stav da je politiĉki sistem Evropske unije proţet federalnim i nadnacionalnim elementima treba istaći da EU garantuje svojim drţavama ĉlanicama, kao konstitutivnim ĉlanicama, mnogo više nezavisnosti nego što je to sluĉaj kod bilo kojih federalnih jedinica. Ovdje se konkretno misli na pravo veta kod donošenja akata Unije. TakoĊe, sve reforme osnivaĉkih ugovora podlijeţu ratifikaciji u drţavama ĉlanicama. Isto se odnosi na prijem nove drţave u ĉlanstvo. Što se tiĉe institucija Evropske unije, uporeĊujući ih sa institucijama federalne drţave, jedino Sud pravde ima nadleţnosti koje su tipiĉne za vrhovne sudove u federalnim sistemima. 177 Upor: Wiener Antje, European Citizenship Practice: Building institutions of a Non-state, Boulder; Westview, 1998, p. 9. 178 Wiener Antje, navedeno djelo, p. 7. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 99 Savjet je glavno zakonodavno tijelo, a ne parlament kao što je to sluĉaj u federacijama. Evropski parlament je slab u okviru zakonodavnih nadleţnosti, jer pored toga što Savjet ima najznaĉajnija ovlašćenja u pogledu usvajanja akata i pravo inicijative pripada Evropskoj komisiji. Tvorci ECSC, EAEC i EEC bili su obazrivi u kategorizaciji institucionalnog mehanizma. Sliĉna situacija je i danas, reforme osnivaĉkih ugovora i proširivanje nadleţnosti institucija nisu donijele pomak u tom pravcu. Evropska unija je, zapravo, bliţa „kvazifederalnom“ obliku ureĊenja sa vertikalnom podjelom nadleţnosti izmeĊu nadnacionalnog i nacionalnih nivoa, i horizontalnom podjelom izmeĊu institucija koje imaju isprepletene nadleţnosti. Rukovodeći se već iznenesenim kriterijumima za identifikaciju politiĉkog sistema, pokušaćemo da ih prepoznamo unutar Evropske unije. Najprije, institucije Unije su uspostavljene osnivaĉkim ugovorima i njima su precizno definisani sastav, izbor, naĉin djelovanja i nadleţnosti ovih institucija. TakoĊe, sve institucije Evropske unije su odrţive, a ova odrţivost potiĉe prvenstveno od postojanja Suda pravde ĉija djelatnost garantuje njihovu stabilnost i odnos izmeĊu njih. U Evropskoj uniji postoji supremacija prava Unije u odnosu na nacionalno pravo, kao i odreĊena pravila i principi koji imaju ustavnu snagu. Na ovaj naĉin prepoznata je vaţnost akata Unije, zajedno sa razvijenim sistemom njihovog garantovanja koji proizilazi iz zaštite Suda pravde. Znaĉaj normi Evropske unije potvrĊen je i ĉinjenicom da je preko 80% „domaćeg“ zakonodavstva drţava ĉlanica usvojeno upravo u Briselu i u okviru evropskih institucija. Evropska unija po naĉinu nastanka podsjeća na klasiĉne meĊunarodne organizacije, ali ono što je odvaja od deklarisanja i svrstavanja u okvire meĊunarodnih organizacija jeste razvijen sistem lobiranja i „borbe“ za interese drţava ĉlanica, gdje uĉestvuju pored vlada i interesne grupe, graĊani, politiĉke partije. U prilog priĉi o demokratskim obiljeţjima Evropske unije treba istaći da demokratija nije obiljeţje meĊunarodnih organizacija, ali bi bilo pogrešno zakljuĉiti da u strukturi EU preovladavaju obiljeţja meĊunarodnih organizacija. Iako prisutni, ovi elementi nisu dominantni. Navedeni kriterijumi ukazuju da Evropska unija jeste politiĉki sistem, ali nije drţava. Elementi koji nedostaju za ustrojstvo poput drţavnog su raspolaganje monopolom za fiziĉku prinudu; unutrašnji poredak; spoljna politika, pa u velikoj mjeri i Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 100 pravosuĊe. Ovo su oblasti u kojima drţave ĉlanice Unije još uvijek imaju suvereno pravo. Obiljeţje koje diferencira Evropsku uniju od nacionalnih drţava jeste podjela nadleţnosti unutar nje. Vidjeli smo da klasiĉna podjela vlasti podrazumijeva horizontalnu podjelu – raspodjelu nadleţnosti izmeĊu izvršne, zakonodavne i sudske vlasti. Osim klasiĉne, u Uniji postoji i tzv. vertikalna podjela nadleţnosti. 179 Ako se uzmu u obzir kriterijumi po kojima se prepoznaju drţave, teritorija, stanovništvo i suverena vlast, kod Evropske unije sva tri elementa su pod znakom pitanja. Drţave su odreĊene svojim granicama, Evropska unija u sadašnjosti ima utvrĊene granice, ali bez striktno utvrĊenog plana kako će one izgledati u budućnosti. Pitanja da li će Turska biti ĉlanica Evropske unije, i da li će to biti Ukrajina, ili ĉak Rusija, još uvijek su otvorena i o njima postoji razliĉito mišljenje u evropskim intelektualnim krugovima. Gdje se Evropa završava nije samo geografsko pitanje, već i ekonomsko, politiĉko i društveno. Postoji vjekovna potreba za razgraniĉenjem evropskog kontinenta, a sa sobom je proizvodila i potrebu o definisanju i deklarisanju pojedinih velikih sila, u prvom redu Rusije – evropskim ili azijskim. Iz tih teţnji kao granica izmeĊu Evrope i Azije ĉesto se navodi rijeka Don ili planina Ural. Ovu granicu postavila je sama ruska strana, tj. Petar Veliki u XVIII vijeku. Polemike oko toga da li je Rusija, ili, npr., Turska, evropska ili azijska i danas se vode i zauzimaju znaĉajno mjesto u raspravama o budućnosti evropske ideje, a ove rasprave potiĉu iz mišljenja o zaostalosti Rusije u odnosu na Evropu, ili, kulturnih, vjerskih, osobenosti Turske. Pripadanje Evropi je oduvijek bilo „pitanje htenja.“ 180 Ista situacija je i u vezi sa pitanjem stanovništva. Pri tom je nejasno da li se u ovom sluĉaju pod stanovništvom podrazumijeva cjelokupna populacija, bez obzira na identitet, koja se nalazi na teritoriji drţava ĉlanica, ili su to samo pojedinci koji imaju drţavljanstvo. Istraţivanje je pokazalo da se samo 4 % graĊana Evropske unije 1999. 179 O podjeli nadleţnosti u okviru Evropske unije će biti rijeĉi u okviru poglavlja 4. 180 Šmale Volfgang, Istorija evropske ideje, Clio, Beograd, 2003, str. 54. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 101 godine izjasnilo kao Evropljani, 45% kao pripadnici jedne nacije, a 48% posjeduje neku vrstu mješavine nacionalnog i evropskog identiteta. 181 Ugovor o funkcionisanju Evropske unije identifikuje predstavniĉku demokratiju kao naĉin funkcionisanja EU. 182 U okviru ovakvog ustrojstva graĊani Unije su direktno predstavljeni u Evropskom parlamentu, drţave ĉlanice u Savjetu, gdje ih predstavljaju nacionalni ministri, i Evropskom savjetu, gdje sjede njihovi šefovi drţava i vlada. Ugovor precizira da su ministri i šefovi drţava ili vlada direktno odgovorni svojim parlamentima i svojim graĊanima. Sami graĊani raspolaţu pravom uĉešća u demokratskom ţivotu Unije. 3.3.1. Političke partije predstavljene u Evropskom parlamentu 183 „Politiĉke partije, na evropskom nivou, doprinose formiranju evropske politiĉke svesti i izraţavaju volju graĊana Unije“, 184 navodi se u Ĉlanu 10 (4) Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. Da bi politiĉke stranke na evropskom nivou mogle biti finansirane od strane Uniije moraju ispunjavati odreĊene uslove, a ovi podrazumijevaju obavezu da partije imaju pravni status u drţavi ĉlanici u kojoj su registrovane, tj. u kojoj imaju sjedište; u svojim programskim aktivnostima neophodno je da istiĉu principe (principe demokratije; poštovanja ljudskih prava i osnovnih sloboda i vladavinu prava na kojima poĉiva Unija), i, najzad, ove partije imaju obavezu da uĉestvuju na izborima za Evropski parlament. Grupe u Evropskom parlamentu se ne obrazuju prema nacionalnoj već prema politiĉko-programskoj orijentaciji. Ustanovljene su 1953. godine, a pravilo da politiĉke frakcije moraju biti iz više od jedne drţave-ĉlanice uvedeno je 1999. godine. Parlamentarnu grupu ĉine najmanje 23 poslanika ukoliko oni dolaze iz dvije zemlje ĉlanice, 18 ukoliko dolaze iz tri, a 14 ukoliko dolaze iz više zemalja ĉlanica. 181 Wiener Antje, European Citizenship Practice: Building institutions of a Non-state, p. 17. 182 Ĉlan 10 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. 183 Napomena: podaci o politiĉkim grupama u Evropskom parlamentu preuzeti sa njihovih zvaniĉnih internet prezentacija. Spisak prezentacija se nalazi u odjeljku Literatura. 184 Janjević Milutin (prireĊivaĉ), Konsolidovani ugovor o Evropskoj uniji – Od Rima do Lisabona, Sluţbeni glasnik, Beograd, 2009, str. 32. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 102 Strukturu Evropskog parlamenta ĉini sedam politiĉkih grupacija i njihov odnos u poslednjem sazivu koga ĉini 736 ĉlanova, izabranom 2009. godine izgleda ovako: Tabela 2: Parlamentarne grupe u Evropskom parlamentu i broj članova u sazivu 2009 –2014. godine Izvor: Internet portal Evropskog parlamenta: www.europarl.europa.eu/ Grupa Broj članova Evropska narodna partija 265 Progresivna alijansa socijalista i demokrata 184 Aijansa evropskih liberala i demokrata 84 Zeleni/Evropska slobodna alijansa 55 Evropski konzervativci i reformisti 54 Evropska ujedinjena ljevica-Nordijska zelena ljevica 35 Nezavisnost/Demokratija 31 Neopredijeljeni 28 Grupa Evropske narodne partije (EPP) 185 se neprestano i uspješno angaţuje u konsolidaciji Evropske unije na osnovama vladavine prava i poštovanja osnovnih ljudskih prava, zatim na primjeni principa podjele vlasti, i na stvaranju nezavisnih demokratskih institucija sa namjerom da se budući progres ostvaruje u zajedniĉkom interesu svih Evropljana. Evropsku narodnu partiju ĉine ĉlanovi iz 26 drţava ĉlanica i za nju se ĉesto kaţe da je jedina koja je zaista evropska partija, tj. partija na evropskom nivou. Grupom predsjedava tzv. predsjedništvo, a ima i svoj sekretarijat u okviru Evropskog parlamenta. Progresivna alijansa socijalista i demokrata (S&D) je 2009. godine „naslijedila“ u Evropskom parlamentu Partiju evropskih socijalista, a ĉine je partije 185 EPP u Evropskom parlamentu predstavlja vodeću politiĉku snagu i nasljeĊuje tradiciju koju su pedesetih godina dvadesetog vijeka uspostavili Rober Šuman, Konrad Adenauer i Alsid de Gasperi, što znaĉi da je jedna od tri najstarije grupacije u EP. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 103 socijaldemokratske orijentacije. Ukupan broj poslanika ove grupe ĉine ĉlanovi iz 14 drţava ĉlanica Unije. 186 Alijansa evropskih liberala i demokrata (ALDE) je, takoĊe, jedna od tri najstarije grupacije u Evropskom parlamentu, što znaĉi da je bila zastupljena još u okviru skupštine Evropske zajednice za ugalj i ĉelik. 187 U trenutnom sastavu ova grupa ne ĉini većinsku koaliciju „neophodnu“ za izglasavanje odluka. Grupa Zeleni/Savez za slobodnu Evropu (Greens-EFA) ujedinjena je oko niza opštih principa koje su uĉešćem na izborima 1999. godine svojevoljno usvojile partije stvarajući jedinstveni manifest. Ciljevi ove grupe su: izgradnja društva koje će poštovati fundamentalna ljudska prava i pravedan odnos prema ţivotnoj sredini: prava na samoopredjeljenje, na stanovanje, na zaštitu zdravlja, na obrazovanje, na kulturu, i na visok kvalitet ţivota. Uz to, grupa se u svom programu zalaţe za povećanje stepena sloboda u podruĉju rada, ne samo smanjenjem nezaposlenosti nego i proširenjem mogućnosti izbora što će osloboditi kreativne mogućnosti ljudi; produbljivanje demokratije decentralizacijom i direktnim uĉešćem ljudi u donošenju odluka koje ih se tiĉu, i dodatnim otvaranjem vlade u Savjetu i Komisiji EU, koju treba uĉiniti potpuno odgovornom Parlamentu; izgradnja Evropske unije slobodnih naroda zasnovanoj na principima društva ĉiji ĉlanovi vjeruju u solidarnost sa drugima i sa svim narodima svijeta. Preusmjeravanje Evropske unije, koja trenutno prenaglašava svoju ekonomsku koncepciju na uštrb socijalnih, kulturnih i ekoloških vrijednosti. 186 Partija evropskih socijalista je bila ujedinjena oko zajedniĉkog manifesta koji je usvojen 1999. godine na Kongresu u Milanu. Manifest je definisao obaveze PES prema biraĉkom tijelu u kljuĉnim poljima evropske politike, a oni su se zalagali: za Evropu sa zaposlenjem i odrţivim razvojem, za Evropu socijalne pravde, za bezbjedniju ţivotnu sredinu, za graĊanska prava a protiv diskriminacije, za mir i bezbjednost u svijetu, za reforme institucija EU. Do izbora 1999. godine ovo je bila najveća grupacija u Evropskom parlamentu. 187 Grupa pod sadašnjim imenom postoji od posljednjeg saziva Evropskog parlamenta. Bez obzira na ĉeste promjene imena od samog poĉetka ĉinile su je partije liberalne i demokratske orijentacije, tokom svih ovih godina zadrţane su i temeljne vrijednosti i ciljevi. Evropske „liberal-demokrate“ vjeruju u Evropu zasnovanu na fundamentalnim liberalnim principima slobode, demokratije, ljudskih prava, vladavine prava, tolerancije i solidarnosti. Ova grupa ţeli da poveţe sposobnosti svake osobe i svih osoba u društvu, da bi im se omogućilo da ostvare svoje potencijale, da se oslobode siromaštva, neznanja i pritiska, da se saobraze sa okolinom. Za potrebe ostvarenja ovih ciljeva, oni pokušavaju da reformišu evropsku ekonomiju u prosperitetniju i konkurentniju, sa više boljih radnih mjesta i stabilnim cijenama potrošnih dobara. Rade na promovisanju odrţivog razvoja i zaštiti ţivotne sredine. Vode kampanju za bezbjedno, slobodno i pravedno društvo, koje ima ulogu u stvaranju pravednijeg, mirnog i stabilnog svijeta. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 104 Glavna ideološka orijentacija ove grupacije jesu regionalizam i zaštita ţivotne sredine. Grupaciju Evropskih konzervativaca i reformista (ECR) ĉine anti- federalistiĉke, konzervativne i evroskeptiĉne partije. Peta najveća grupacija u EP i jedna je od dvije koje su protiv produbljivanja integracija, mada, sa nešto umjerenijim stavom u odnosu na grupu Evropa slobode i demokratije. Najbrojnija i najveća partija unutar ove grupe je Konzervativna partija Velike Britanije. Grupu Konfederalna grupa Evropske ujedinjene ljevice/Nordijska zelena ljevica (GUE-NGL) ĉine lijevo orijentisane nacionalne partije. Formirana je 1995. i od tada neprestano zastupljena u Evropskom parlamentu. Centralni ciljevi grupe sadrţani su u deklaraciji o osnivanju i podrazumijevaju: promjene koje bi omogućile potpunu demokratizaciju institucija Unije; preovladavanje neoliberalne monetarne politike i zajedniĉku saradnju u razvoju Unije, bez bilo kakvih odstupanja i pristrasnosti. Evropa slobode i demokratije (EFD) je grupa koju ĉine evroskeptici i partije tzv. evrorealista. U EP je zauzela poziciju tzv. nasljednika Grupe za Evropu demokratija i raznolikosti (EDD). Ova grupa je imala mnogo veći uticaj u prethodnom sazivu EP, ali joj je ĉlanstvo znaĉajno opalo zahvaljujući rezultatima izbora odrţanih 2009. godine. Najveći broj ĉlanova ove grupacije dolazi iz Velike Britanije. Pored pomenutih politiĉkih grupacija Evropski parlament ĉini i dvadeset osam neopredijeljenih ĉlanova. Evropski parlament je depolitizovan, jer u njemu ne postoji ni vlast ni opozicija u pravom smislu rijeĉi. Za izglasavanje odluka, u parlamentu se stvara grupacija koja ĉini prostu većinu neophodnu za izglasavanje „zakonodavnih“ predloga. Najĉešće se u EP ova „koalicija“ formira izmeĊu dvije najjaĉe politiĉke partije. Demokratska legitimizacija evropskih institucija zahtijeva veću ulogu politiĉkih partija, revitalizaciju na evropskom nivou i jaĉanje uloge politiĉkih partija, otvorenu politiĉku borbu koja ukljuĉuje graĊane. Odsustvo jakog evropskog partijskog sistema predstavlja dodatnu poteškoću. Evropeizacija je trebalo da dovede do institucionalizacije evropskog politiĉkog sistema u smislu formiranja politiĉkih partija na evropskom nivou. Proces evropskih Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 105 integracija utiĉe na politiĉke partije na više naĉina. Prije svega ovo se odnosi na proširivanje njihovog programa djelovanja, potom na formiranje razliĉitih koalicija. Najzad, na indirektan naĉin, od 1951. godine, politiĉke partije slabe zbog stalnog porasta i jaĉanja raznih interesnih grupacija i organizacija, grupa za pritisak i ostalih udruţenja trajnijeg karaktera. Ove grupacije dobijaju znaĉajno mjesto na nadnacionalnom nivou, na taj naĉin boreći se za ostvarenje svojih ciljeva direktnim lobiranjem u Briselu. 3.3.2. Civilno društvo u Evropskoj uniji Intenzivni ekonomski integracioni tokovi koji su uticali da se odluke koje imaju neposredan uticaj na evropske graĊane donose na nivou Unije, pomjerili su mjesto djelovanja organizacija civilnog sektora, pa sada na formulisanje javnih politika ne utiĉu samo u svojim drţavama već i u okviru institucija EU. S obzirom na to da se moć koncentriše u središtu evropskih institucija – Briselu, belgijska prestonica postala je mjesto djelovanja brojnih lobi grupa. Danas je Brisel drugo najvaţnije središte lobiranja, odmah poslije Vašingtona. Interesantno je da ove organizacije (nevladine, preduzeća, sindikalna udruţenja) ne dolaze samo iz zemalja koje su već ĉlanice Evropske unije, već i iz zemalja kandidata i potencijalnih kandidata, ali i iz SAD i drugih vaţnih ekonomskih centara, na koje politike EU imaju i te kako uticaja. Ekonomski interesi utiĉu i na formiranje multinacionalnih udruţenja koja doprinose koordinisanoj i zajedniĉkoj akciji, a krajnji rezultat je uticaj na regulativu koja se usvaja u EU. Rastući demokratski deficit uticao je na brojne tendencije da se u potpunosti uĉini transparentnim rad Evropske komisije, tijela koje pokreće sve predloge za usvajanje propisa u Uniji, te da se makar uvid u informacije zainteresovanim stranama. Dozvoliti pristup informacijama interesnim grupama nikada nije bio prioritet niti ţeljeni rezultat za Evropsku komisiju. Ovo svoje odbijanje Evropska komisija je 1992. godine Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 106 obrazloţila ţeljom da vodi otvoren dijalog sa svima, bez potrebe da se pojedine grupe stavljaju u povlašćeni poloţaj. 188 Evropska komisija je prezentovala i Zeleni papir – „Evropska inicijativa za transparentnost“ (European Transparency Initiative-ETI), 2006. godine u kojoj istiĉe znaĉaj partnerstva sa interesnim grupama kroz konsultacije i participaciju. 189 Evropska komisija i Evropski parlament su u novembru 2005. godine pokrenuli ovu inicijativu i na taj naĉin iskazali opredijeljenost da se ide korak dalje u pravcu veće transparentnosti. Na tom putu otvaranja institucija prvi korak je bilo usvajanje uredbe 1049/2001 koja je obezbijedila okvir za pristupanje neobjavljenim dokumentima na osnovu registracije zainteresovanih ili na osnovu zahtjeva za pristup informaciji od strane pojedinca. 190 Formiran je i registar dokumenata kao što je uredba predviĊala. ETI istovremeno obavezuje i organizacije civilnog društva na veću transparentnost. Odnosi izmeĊu Evropske komisije i registrovanih organizacija civilnog sektora odreĊen je Kodeksom koji je usvojila EK, prateći zakljuĉke javnih konsultacija odrţanih u periodu od decembra 2007. do februara 2008. godine. 191 Interesi civilnog društva reflektuju se na nivou EU u dva smjera: prvi kroz interese u kljuĉnim ekonomskim oblastima; drugi, kroz socijalne interese. Tabela 3: Tip i broj interesnih grupa aktivnih u javnoj sferi EU Izvor: EurActiv (2002); Euroconfidentiel (2001); European Commission (2002d); Landmarks (2001); Scotland Europa (2002a); Union of International Associations (1999). Navedeno prema: Greenwood Justin, Interest representation in the European Union, Palgrave Macmillan, 2003, p. 9. Tip Broj Formalne interesne grupe koje djeluju na EU nivou 1,450 U Belgiji U Briselu 829 768 188 Upor: An open and structured dialogue between the Commission and special interest groups, 93/C63/02 189 U pravnom sistemu Evropske unije zelene knjige predstavljaju akte koji su nastali pod okriljem Evropske komisije u okviru kojih se prezentuje stav EU u vezi sa odreĊenom temom. 190 Vid: Regulation (EC) No 1049/2001, dostupno na: http://www.europarl.europa.eu/RegData/PDF/r1049_en.pdf 191 Upor: Internet stranica Evropske komisije posvećena odnosima sa interesnim grupama: http://ec.europa.eu/civil_society/interest_groups/code_en.htm Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 107 1. Kompanije 350 Kompanije sa kapacitetom da reprezentuju javne politike u Briselu 250 3. Nacionalne interesne grupe sa kancelarijama u Briselu 170 4. Kancelarije regiona u Briselu 171 5. Pravne firme u Briselu 125 6. Komercijalne konsultantske kuće za javne politike u Briselu 143 3.4. Institucionalni mehanizam Evropske unije Sloţeni politiĉki sistem koji postoji u Evropskoj uniji nemoguće je razumjeti bez objašnjavanja njenih institucija – njihovog sastava, nadleţnosti i naĉina funkcionisanja. 3.4.1. Evropski parlament S obzirom na to da je Evropski parlament jedini neposredno izabrani višenacionalni parlament na svijetu, kao i da je jedino tijelo Evropske unije koje se bira direktno od strane njenih graĊana, ne ĉudi što gotovo svi autori koji se bave istraţivanjem demokratskog deficita unutar Evropske unije polaze upravo od ove institucije. Kao institucija koja direktnim izborom svoju legitimnost dobija od strane graĊana Evrope, Evropski parlament bi trebalo da se definiše kao demokratsko tijelo i kao glavni instrument demokratizacije cijelog politiĉkog sistema Evropske unije. Ali, da li je to sluĉaj sa parlamentom Evropske unije? Evropski parlament se suprotstavlja lakoj kategorizaciji i objašnjenjima. Nije sliĉan parlamentima drţava ĉlanica. Tipiĉan je predstavniĉki, ali ne i zakonodavni organ. Višejeziĉan je i ima tri razliĉite lokacije za rad. Od poĉetka procesa integracije Evropski parlament je doţivio veliki razvoj. Tokom svoje evolucije od 1952. godine, 192 Evropski parlament je u nekoliko navrata mijenjao svoje ime, 193 mijenjao se broj i naĉin izbora njegovih ĉlanova i, što je najvaţnije, jaĉala su njegova ovlašćenja. I pored toga, 192 10. septembra 1952. godine ustanovljena je Skupština ECSC koja se smatra institucionalnom preteĉom Evropskog parlamenta. 193 Od Skupštine (The Assembly), preko Evropske parlamentarne skupštine (The European Parlamentary Assembly), do sadašnjeg imena Evropski parlament (The European Parliament). Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 108 Evropski parlament je i danas uskraćen za brojne funkcije koje spadaju u nadleţnosti parlamenata na nacionalnom nivou. U jednom politiĉkom sistemu koji se po svojim karakteristikama moţe svrstati u demokratski, parlament raspolaţe sa tri grupe ovlašćenja: predstavniĉkim, zakonodavnim i kontrolnim ovlašćenja. Na nivou Evropske unije, Evropski parlament zaista i raspolaţe ovim nadleţnostima, ali ne u mjeri koja bi ga na kljuĉni naĉin svrstala u instituciju demokratskog karaktera. Kao predstavniĉko tijelo naroda Evropske unije, Evropski parlament se konstituiše slobodnim i neposrednim izborima preko kojih milioni graĊana Evrope „vrše svoje osnovne politiĉke funkcije kroz izbor svojih predstavnika,“ 194 ali to nije bio sluĉaj od samog poĉetka. Evropski parlament je popunjavan delegacijama nacionalnih parlamenata do 1979. godine, kada su i odrţani prvi neposredni izbori. Sam Parlament je još 1960. godine formulisao predlog o neposrednim izborima, a na odluku u Savjetu ĉekalo se sve do 1976. godine. Odluka o neposrednim izborima iako usvojena u pravcu demokratizacije Evropskog parlamenta, nije ostvarila i stvaran napredak na tom polju. Poĉetno oduševljenje nastalo dodijeljenom privilegijom graĊanima da neposredno biraju ko će ih predstavljati u okviru Evropskog parlamenta brzo je splasnulo, zbog toga je opšta karakteristika svih dosadašnjih izbora, koji se odrţavaju svakih pet godina, slaba izlaznost graĊana. TakoĊe, na evropske izbore izlazi manji procenat graĊana u odnosu na nacionalne parlamentarne izbore. U teoriji i praksi neposredan izbor Evropskog parlamenta uticao je na nove debate koje traţe odgovor na pitanje – zašto se neposredno bira institucija kojoj, oĉigledno, nedostaju znaĉajne nadleţnosti. Na poĉetku procesa integracije EP je imao neobavezujući karakter i djelovao je više kao forum, a ne kao predstavniĉko tijelo, zbog toga što je uloga koju su Evropskom parlamentu dodijelili ugovori o osnivanju ECSC, EAEC i EEC bila iskljuĉivo konsultativno-savjetodavna. To zapravo znaĉi da je dugi niz godina, sve do 1986. godine, Evropski parlament uĉestvovao samo u okviru osnovnog postupka donošenja odluka u kome je njegovo pravo na konsultovanje bilo zagarantovano ugovorima o osnivanju, ali je Savjet odluku mogao da donese bez obzira na to kakvo je mišljenje Parlamenta o stvari koja se nalazila na dnevnom redu. Ovakva uloga je povlaĉila za 194 SiĊanski Dušan, Federalistička budućnost Evrope, Prosveta, Beograd, 1996. god, str. 200. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 109 sobom dilemu zašto su drţave ĉlanice uopšte formirale Parlament, ako je njegova uloga bila simboliĉna. Da li je kreiranje Parlamenta u stvari trebalo da bude korak u pravcu legitimizacije Evropske zajednice za ugalj i ĉelik? TakoĊe, da li je stvaranje „predstavniĉkog“ tijela uopšte bilo neophodno kada je poĉetkom pedesetih godina Zajednica bila ekonomskog karaktera i nije ni postojala potreba da se ona demokratski legitimiše? Ako je odgovor potvrdan, paradoks je da je slabost ove institucije zapravo doprinijela manjku demokratije unutar Zajednice, kasnije Unije. TakoĊe, ako je od samog starta bilo jasno da manjak parlamentarnih nadleţnosti doprinosi manjku demokratiĉnosti, zašto se toliko ĉekalo da se ove nadleţnosti prošire? Odgovor na postavljena pitanja bi zapravo trebalo da bude jasan: tvorci ECSC nisu fomirali Skupštinu zvog veće demokratiĉnosti Zajednice. Uzimajući u obzir sistem check and balances na kome poĉiva tradicionalno ustrojstvo politiĉkih sistema i nacionalnih drţava, posebno karakteristiĉan za parlamentarne demokratije, postaje jasnije da Skupština Evropske zajednice za ugalj i ĉelik sa manjkom nadleţnosti ne odgovara „zakonodavnom“ elementu ovog sistema te da nije ni trebalo da bude centralna institucija ove grane vlasti. Stoga slijedi zakljuĉak da institucionalnom sistemu ECSC zapravo i nije bilo potrebna ovo tijelo i da je ono osnovano iz ĉisto „dekorativnih“ razloga. S vremenom je drţavama ĉlanicama EC bilo jasno da proces integrisanja, koji je zahtijevao nadleţnosti u sve većem broju oblasti sa drţava ĉlanica na nadnacionalni nivo, za sobom povlaĉi stvaranje dodatnog mehanizma legitimizacije. Zbog toga ponovo dolazi do prve velike reforme Evropskog parlamenta, ovog puta, Jedinstvenim evropskim aktom kojim se uvode dvije nove procedure donošenja odluka – procedure saradnje i davanja saglasnosti. Pozicija Evropskog parlamenta u okviru procedure saradnje je ojaĉana u odnosu na osnovni postupak donošenja odluka, ali, i u okviru ove procedure Savjet moţe samostalno donijeti odluku o predlogu bez obzira na mišljenje i stav Parlamenta. Ova situacija jeste dodatno sloţenija time što je Savjetu za odluku koja je protivna stavu Parlamenta potrebna jednoglasnost, ali je i dalje uloga Parlamenta oslabljena u odnosu na Savjet. Evropski parlament je u proteklih pet decenija prerastao iz jednog „kvazi- legislativnog tijela“ u tijelo koje aktivno utiĉe na donošenje akata Zajednice, a njegova Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 110 pozicija u zakonodavnom postupku zavisi od „vrste“ procedure koja se primjenjuje. Tek sa procedurom saodluĉivanja, koja je uvedena ugovorom iz Mastrihta, Parlament ravnopravno sa Savjetom usvaja akte Zajednice, pri ĉemu, ako se bilo koja od ove dvije institucije ne sloţi sa predlogom odluke, ista se neće donijeti dok god se u okviru Komiteta za usaglašavanje ne postigne dogovor. Parlament dvadeset sedam drţava ĉlanica Evropske unije raspolaţe i kontrolnim ovlašćenjima, pa EP ima pravo da odobri imenovanje predsjednika Evropske komisije, kao i sastav ovog tijela u cjelini, a takoĊe i pravo da izglasa nepovjerenje Evropskoj komisiji. Dalje, Evropska komisija ima obavezu da jednom godišnje prezentuje izvještaj pred ĉlanovima Parlamenta o svom radu, kao i izvještaj o implementaciji budţeta. U sluĉaju da ĉinjenice ukazuju na lošu administraciju ili lošu primjenu prava EU, Evropski parlament ima pravo da formira privremeni komitet koji će ispitati sporan sluĉaj, kao i pravo da postavi pitanja Evropskoj komisiji. Budţet i finansije su u Evropskoj uniji, i ne samo u njoj, najosetljivije podruĉje. Cilj odreĊivanja godišnjeg budţeta i višegodišnje finansijske prognoze jeste obezbjeĊivanje sredstava za aktivnosti Unije. Budţetska sredstva su do 1970. godine obezbjeĊivale drţave ĉlanice svojim doprinosima, a od tada izvor budţetskih prihoda su tzv. sopstvena sredstva, pri ĉemu se misli na prelevmane na agrarne proizvode, carine, sredstva iz poreza na višak vrijednosti. Dakle, sedamdesetih godina dvadesetog vijeka, Zajednica je razvila sopstvene resurse, a novonastala situacija zahtijevala je parlamentarnu kontrolu koja je i omogućena sporazumom iz 1975. godine izmeĊu Savjeta i Evropskog parlamenta. Ovim sporazumom budţetska vlast je podijeljena izmeĊu te dvije institucije, a sporazum je omogućio EP kontrolu i upravljanje kreditima koji se usmjeravaju i troše na nove oblasti Zajednice. Ovo praktiĉno znaĉi da jaĉa uticaj Evropskog parlamenta na budţet i da na taj naĉin Parlament uspješno kontroliše aktivnosti Zajednice. Pored ove, nesumnjivo vaţne novine, EP je dobio pravo da, ukoliko postoje izvjesni vaţni razlozi u prilog tome, odbije predlog buţeta. Ovu pogodnost EP je i iskoristio u nekoliko navrata. Do Ugovora iz Lisabona pravila se razlika izmeĊu obaveznog i neobaveznog trošenja, tj. obavezujućih i neobavezujućih Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 111 troškova, 195 pri ĉemu je kod izdataka koji proizilaze iz Ugovora presudnu ulogu imao Savjet, dok kod neobavezujućih izdataka poslednju rijeĉ je imao EP. Kao što smo vidjeli, Evropski parlament raspolaţe i predstavniĉkim, i zakonodavnim, i kontrolnim ovlašćenjima. Što ga onda ĉini institucijom na koju se prvo pomisli kada se govori o manjku demokratije unutar Evropske unije? U nacionalnim demokratskim sistemima nacionalni parlamenti su osnova i centar demokratske legitimnosti, u Evropskoj uniji slabost neposredno izabranog tijela upravo doprinosi manjku demokratske legitimnosti. Izvjesno je da se uloga i moć Evropskog parlamenta mijenja i mijenjala se u skladu sa voljom i ovlašćenjima koje su drţave ĉlanice bile spremne da prenesu na ovu neposredno izabranu instituciju. Evropski parlament, dakle, zavisi od volje drţava ĉlanica Unije, a ne njenih graĊana. Evropski parlament je u velikoj mjeri evoluirao od nastanka Evropske zajednice za ugalj i ĉelik, ali, i pored toga, njegova legislativna ovlašćenja su još uvijek problematiĉna. Za razliku od nacionalnih parlamenata koji imaju centralnu ulogu u donošenju zakona, Evropski parlament i u okviru procedura u kojima uĉestvuje nema krajnju rijeĉ. TakoĊe, procedure u kojima EP uĉestvuje i dalje se ne primjenjuju na sve oblasti. Otuda što se procedura saodluĉivanja, bez obzira na ĉinjenicu da je Ugovor iz Lisabona predstavlja kao redovnu zakonodavnu proceduru, ne primjenjuje na sve oblasti koje se nalaze u nadleţnosti Unije, a Evropski parlament je gotovo sasvim iskljuĉen iz procesa odluĉivanja u oblasti spoljne i bezbjednosne politike. Ĉinjenica da se u ovoj oblasti odluĉuje u okviru Savjeta i Evropskog savjeta, institucija u kojima su zastupljeni interesi drţava ĉlanica, ne pomaţe većoj demokratiĉnosti Unije. Što se, pak, procesa formulisanja akata Unije tiĉe, uloga Evropskog parlamenta je ograniĉena na davanje preporuka. Evropski parlament ima brojna kontrolna ovlašćenja u odnosu na Evropsku komisiju, ali, ove nadleţnosti, u odnosu na Savjet i Evropski savjet, su marginalizovane. Kada govorimo o Savjetu, Evropski parlament ima pravo postavljanja pitanja nacionalnim ministrima, ĉlanovima Savjeta, kada oni prisustvuju sjednicama EP ili njegovih stalnih komiteta. Što se, pak, tiĉe Evropskog savjeta, ovaj je u obavezi da 195 Podjela je ukinuta Ugovorom iz Lisabona. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 112 podnosi izvještaje Evropskom parlamentu o svom djelovanju i napretku Unije. Sve vaţnije politiĉke odluke, kao i odluke o reformi osnivaĉkih ugovora, donose se na meĊuvladinim konferencijama, a EP ovdje nema nikakvog uticaja. Ĉak i kad EP uĉestvuje u nekim od ovih pitanja, kao što je sluĉaj bio sa Poveljom o osnovnim pravima, to zavisi od volje drţava ĉlanica. Broj ĉlanova Evropskog parlamenta koji bira svaka drţava ĉlanica nije proporcionalan broju stanovnika, a ovo odstupanje ide u prilog manjim drţavama, tako da u EU ne vaţi jedno od temeljnih pravila demokratije „jedan ĉovjek – jedan glas“, a ovo odstupanje ide u prilog manjim drţavama. Kao što smo vidjeli od 1979. godine Evropski parlament se bira na opštim i neposrednim izborima u drţavama ĉlanicama, ali drţave ĉlanice do danas nisu uspjele da definišu jedinstveni izborni sistem koji bi vaţio za evropske izbore. Svi dosadašnji izbori za EP odrţani su na osnovu nacionalnih izbornih sistema drţava ĉlanica, pa su tako tokom prvih izbora sve drţave, sa izuzetkom Velike Britanije i Francuske u kojima je na snazi većinski sistem, koristile proporcionalni sistem. Danas svih 27 drţava ĉlanica koristi proporcionalan sistem, pri ĉemu se u 20 zemalja koristi tzv. at-large sistem, gdje je cijela drţava jedna izborna jedinica, dok je pet drţava ĉlanica podijeljeno na više izbornih jedinica i to na sljedeći naĉin: Ujedinjeno Kraljevstvo (12), Francuska (8), Italija (5), Republika Irska (4), Belgija (3). Posmatrajući šemu dosadašnjih izbora za Evropski parlament, nameće se zakljuĉak da u skoro svim drţavama Evropske unije od 1979. godine procenat izlaznosti graĊana znaĉajno opada. Posebno je zanimljiv izrazito nizak procenat izlaznosti u zemljama koje su pridruţile EU 2004. i 2007, otuda što je u ovim drţavama koje su relativno od skora ĉlanice podrška evropskoj integraciji bila ogromna, a vrijeme za razvijanje evroskepticizma kratko. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 113 Tabela 4: Izlaznost u procentima na izborima za Evropski parlament (1979–2009) Izvor: internet prezentacija Evropskog parlamenta: www.europarl.europa.eu Država članica 1979 1984 1989 1994 1999 2004 2009 Belgija 91.36 92.09 90.73 90.66 91.05 90.81 90.39 Danska 47.82 52.38 46.17 52.92 50.46 47.89 59.54 Njemačka 65.73 56.76 62.28 60.02 45.19 43 43.3 Irska 63.61 47.56 68.28 43.98 50.21 58.58 58.64 Francuska 60.71 56.72 48.8 52.71 46.76 42.76 40.63 Italija 85.65 82.47 81.07 73.6 69.76 71.72 65.05 Luksemburg 88.91 88.79 87.39 88.55 87.27 91.35 90.75 Holandija 58.2 50.88 47.48 35.69 30.02 39.26 36.75 Velika Britanija 32.35 32.57 36.37 36.43 24 38.52 34.7 Grčka 80.59 80.03 73.18 70.25 63.22 52.61 Španija 54.71 59.14 63.05 45.14 44.9 Portugalija 51.1 35.54 39.93 38.6 36.78 Švedska 38.84 37.85 45.53 Austrija 49.4 42.43 45.97 Finska 30.14 39.43 40.3 Češka Republika 28.3 28.2 Estonija 26.83 43.9 Kipar 72.5 59.4 Litvanija 48.38 20.98 Letonija 41.34 53.7 MaĎarska 38.5 36.31 Malta 82.39 78.79 Poljska 20.87 24.53 Slovenija 28.35 28.33 Slovačka 16.97 19.64 Bugarska 38.99 Rumunija 27.67 Izlaznost u EU 61.99 58.98 58.41 56.67 49.51 45.47 43 Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 114 3.4.2. Evropski savjet Evropski savjet je u institucionalnom smislu potpuno nova tvorevina unutar Evropske unije i nema svoj pandan u drţavama ĉlanicama, otuda se, u ovom sluĉaju, ne moţe povući paralela izmeĊu ovog tijela i srodne institucije na nacionalnom nivou. Iako je „najmlaĊi“, jer je institucionalizovan tek 1974. godine, a dobio pravnu osnovu 1987, moglo bi se slobodno reći da Evropski savjet ima jednu od nosećih uloga u institucionalnoj strukturi Evropske unije. Ili bar u onom dijelu koji je vaţan za funkcionisanje politiĉke saradnje. Institucionalne preteĉe Evropskog savjeta predstavljaju ad hoc samiti šefova drţava i vlada u periodu od 1969. do 1974. godine. Na prvom samitu te vrste, u Hagu 1969, tadašnji francuski predsjednik Ţorţ Pompidu je istakao ubjeĊenje o neophodnosti uĉestalijih sastanaka ovog karaktera i predloţio da se oni institucionalizuju. Na odluku je trebalo ĉekati ĉitave ĉetiri godine, jer je donešena na Samitu u Kopenhagenu, 1973. godine, a kao redovni oblik organizovanja, Evropski savjet je konstituisan 1974, na Samitu u Parizu. Ovo tijelo je trinaest godina bilo izvan osnivaĉkih ugovora zajednica. Tek Jedinstvenim evropskim aktom, Evropski savjet dobija svoju pravnu osnovu. Evropski savjet je tijelo saĉinjeno od šefova drţava ili vlada drţava ĉlanica. Djeluje kao neka vrsta samita ili konferencije na vrhu. U njegov sastav od 1992. godine ulazi i predsjednik Evropske komisije, ali bez prava glasa. Sastaje se ĉetiri puta godišnje, tj. dva puta u toku jednog predsjedavanja, sastancima predsjedava predsjednik Evropskog savjeta. 196 U radu Evropskog savjeta uĉestvuju i ministri inostranih poslova zemalja ĉlanica kao i jedan ĉlan Evropske komisije i najĉešće je to potpredsjednik Evropske komisije. Poslije svakog sastanka Evropski savjet je u obavezi da podnese izvještaj o svom radu Evropskom parlamentu, kao i godišnji izvještaj o ostvarenom napretku Unije. Smjernice koje „kreira“ Evropski savjet osobito su vaţne kod sprovoĊenja spoljne i bezbjednosne politike. Tako je u ĉlanu 9B Ugovora o EU navodi se da naĉela i smjernice u okviru spoljne politike i bezbjednosti kao i kod pitanja odbrane daje 196 Do Ugovora iz Lisabona, Evropskim savjetom je predsjedavao šef drţave ili vlade koja je predsjedavala Unijom. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 115 Evropski savjet. Prilikom formulisanja spoljne politike Evropski savjet odluĉuje o zajedniĉkim strategijama u oblastima u kojima zemlje ĉlanice imaju srodne interese; predstavlja ciljeve te strategije; predviĊa trajanje strategije, kao i sredstva koja će biti neophodna za njeno sprovoĊenje. Evropski savjet obezbjeĊuje generalni politiĉki podsticaj u izgradnji Evrope; definiše pristupe za brţi razvoj Unije; inicira saradnju u novim oblastima; zvaniĉno istupa sa zajedniĉkim pozicijama u okviru pitanja iz spoljne politike. Odluke unutar ovog tijela se donose konsenzusom, jer se radi o odlukama koje su od strateškog znaĉaja za razvoj Zajednice. S obzirom na to da je Evropski savjet tijelo koje je sastavljeno od šefova drţava i vlada drţava ĉlanica ne moţe se automatski okarakterisati kao tijelo za koje je karakteristiĉan manjak demokratske legitimnosti, otuda što je svaki ĉlan Evropskog savjeta legitimno izabran u okviru svoje drţave i otuda crpi svoj izborni legitimitet. Bez ovog legitimiteta ne bi ni mogao sjedjeti u Evropskom savjetu. TakoĊe, unutar svake drţave ĉlanice postoje zakonski mehanizmi za smjenu i šefa drţave ili šefa vlade. Dakle, svaki ĉlan Evropskog savjeta je pobjednik nacionalnih izbora, ima podršku većine biraĉkog tijela u drţavi ĉlanici, a istovremeno i podršku nacionalnog parlamenta. Demokratski deficit unutar Evropskog savjeta postoji zbog ĉinjenice da graĊani/glasaĉi, odluĉujući se na nacionalnim izborima, zapravo glasaju za nacionalne programe. I zaista, izborno tijelo se ne poziva da odluĉi koji lider, partija ili koalicija ima najbolji evropski program. U ovom sluĉaju demokratski deficit je politiĉke prirode i uglavnom dolazi zbog marginalizacije evropskih pitanja, ĉak iako paradoksalno, skoro svi teoretiĉari, pa ĉak i politiĉari, saglasni su da nema puno pitanja koja i dalje ekskluzivno ukljuĉuju nacionalne procese donošenja odluka. 3.4.3. Savjet Savjet, 197 u vidu Komiteta ministara, postoji od formiranja institucija Evropske zajednice za ugalj i ĉelik, 1952. godine. Ĉine ga predstavnici vlada drţava ĉlanica, 197 Ĉesto se ovo tijelo naziva i Savjet ministara. Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona ovo tijelo se oznaĉava i kao Savjet Evropske unije. Upor: internet prezentacija Savjeta Evropske unije: http://www.consilium.europa.eu/homepage S obzirom na to da se u Konsolidovanom ugovoru o Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 116 resorni ministri koji su nadleţni da u ime svoje vlade i drţave preuzimaju obaveze. U odnosu na temu koja se nalazi na dnevnom redu Savjeta to mogu biti ministri inostranih poslova, finansija, poljoprivrede. Najznaĉajnija formacija Savjeta jeste ona koju ĉine ministri inostranih poslova, tzv. Opšti Savjet, kome, osim što razmatra opšta pitanja, ujedno pripada i funkcija koordinacije funkcionalnih savjeta. Na ĉelu Savjeta nalazi se predsjednik koji ima zadatak da saziva sjednice ovog tijela, na osnovu njegove i inicijative Evropske komisije, ali i na osnovu zahtjeva jednog broja ĉlanova samog Savjeta. Predsjednik je onaj ministar iz zemlje drţave ĉlanice koja u tom trenutku predsjedava Evropskom unijom. Sistem rotirajućeg predsjedavanja mijenja se svakih šest mjeseci. S obzirom na to da se pred Savjetom nalaze vrlo zahtjevni zadaci, bilo je neophodno ostvariti kontinuitet u njegovom radu, što ministri svojim povremenim sastancima ne mogu ostvariti. Stoga je formiran komitet stalnih predstavnika, smješten u Briselu – COREPER. Osnovna funkcija COREPER-a jeste da priprema rad Savjeta i olakša njegovo funkcionisanje. COREPER I se bavi tehniĉkim pitanjima, pa, nakon što se o odreĊenom pitanju postigne saglasnost unutar njega, odluka o politiĉkim pitanjima se donosi na nivou stalnih predstavnika – COREPER II. Tehniĉku pripremu sjednica obavlja Generalni sekretarijat Savjeta. Najznaĉajnija funkcija Savjeta je njegova uloga u procesu donošenja akata Unije. Savjet je ovlašćen da donosi odluke samostalno ili zajedno sa Evropskim parlamentom, kroz procedure saradnje i saodluĉivanja. Po pravilu, rasprave u Savjetu su zatvorenog tipa, a naĉin glasanja u okviru njega zavisi od toga da li predlog o kome se glasa dolazi od Komisije. Naime, kada se odluĉuje o predlogu Komisije, da bi odluka bila donešena potrebno je da za nju glasa 255 ĉlanova od ukupno 345, a 255 ĉlanova iz zemalja koje ĉine 62% stanovništva u svim ostalim sluĉajevima. Kada se glasa na ovaj naĉin kaţe se da Savjet odluĉuje kvalifikovanom većinom, što je i osnovno pravilo odluĉivanja ovog tijela. Na osnovu izmjena koje je uveo Ugovor iz Lisabona, od 1. novembra 2014. godine kvalifikovanu većinu će ĉiniti najmanje 55% ĉlanova (15 ĉlanova) i to iz zemalja Evropskoj uniji ovo tijelo oznaĉava samo kao Savjet u ovom radu će biti korišćen taj naziv. Upor: Janjević Milutin (prireĊivaĉ), Konsolidovani ugovor o Evropskoj uniji – Od Rima do Lisabona, Sluţbeni glasnik, Beograd, 2009. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 117 koje imaju najmanje 65% stanovništva Evropske unije. Blokirajuću manjinu u ovom sluĉaju ĉine ĉetiri ĉlana Savjeta. Osim kvalifikovanom većinom, u Savjetu se glasa i po principu jednoglasnosti i apsolutne većine. U ovim sluĉajevma primjenjuje se princip – jedna drţava jedan glas. U sluĉaju Savjeta i njegove demokratske legitimnosti mogli bi se navesti isti razlozi i isti argumenti kao i kod Evropskog savjeta. Svaki ministar raspolaţe direktnim demokratskim legitimitetom, jer pripada politiĉkoj stranci/koaliciji koja uţiva većinsku podršku u drţavi ĉlanici i koja je, otuda, i formirala vladu. Razlozi koji su iznijeti da bi objasnili demokratski deficit u Evropskom savjetu su stoga primjenljivi i kod Savjeta – ministri koji sjede u Savjetu su pobijedili na izborima zahvaljujući, uglavnom, nacionalnom programu. Ako postoji demokratski deficit na input strani, postoji i na output strani. Na jednoj strani, ĉlanovi vlada drţava ĉlanica i njihove partije ne preuzimaju odgovornost za javne politike koje formulišu i potvrĊuju u Savjetu i ne osvrću se na svoje evropske uspjehe u toku izbornih kampanja. Zaista, jedini koji koriste evropska pitanja u toku svojih kampanja su oni koji su protiv Evrope. Na drugoj strani, deficit zavisi i od samih graĊana koji ne pokreću politiĉku debatu o specifiĉnim evropskim pitanjima na nivou koji bi bio izazov za samu vladu. 3.4.4. Evropska komisija Nastala kao Visoka vlast Evropske zajednice za ugalj i ĉelik, Evropska komisija je od samog poĉetka procesa integrisanja imala obiljeţja nadnacionalnosti. Sam tekst Ugovora o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i ĉelik sadrţao je odredbu „supranacionalan“ za Visoku vlast, preteĉu današnje Komisije. U kasnijim tekstovima ugovora ova odredba se briše, ali i pored toga Komisija zadrţava karakteristike nadnacionalnosti do danas. Ĉlanovi Evropske komisije su drţavljani drţava ĉlanica, dosadašnje pravilo, reformisano ugovorom iz Lisabona, bilo je da svaka drţava ima po jednog komesara u okviru ovog tijela. Od 1. novembra 2014. godine broj ĉlanova Komisije će biti manji u odnosu na broj ĉlanica Evropske unije, a vodiće se raĉuna o ravnomjernom sistemu Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 118 rotacije zemalja, koji omogućava da se odrazi „demografska i geografska celina drţava ĉlanica“. 198 Preporuka za izbor na funkciju komesara jeste kvalifikovanost kandidata. U svom radu komesar je nezavisan i ne prima instrukcije ni od koga, što znaĉi da djeluje iskljuĉivo u interesu Unije. Ĉlanovi Komisije se imenuju na period od pet godina uz mogućnost reizbora. Evropskoj komisiji pripada gotovo iskljuĉivo pravo predlaganja „zakonodavnih akata“ unutar EU, bilo da se radi o osnovnom postupku, postupku saradnje ili saodluĉivanja, ili, pak, i u pojedinim sluĉajevima kada Savjet odluke donosi samostalno. Pored ove funckije Komisija raspolaţe i funkcijom podsticanja integracije putem preporuka i mišljenja; nadzornom funkcijom poštovanja primarnog i sekundarnog prava EU; dio izvršne, kao i funkcija korišćenja nadleţnosti koje na nju prenosi Savjet. Nadleţnost Komisije kao izvršnog organa proizilazi iz osnovnih ugovora i odluka Savjeta kojima se na EK prenose izvršna ovlašćenja. Ova ovlašćenja mogu se grupisati u ĉetiri kategorije: usvajanje odluka i pravila kojima se obezbjeĊuje primjena osnovnih ugovora i akata Savjeta; primjena odredaba ugovora na posebne sluĉajeve (npr. ekslukzivna prava koja preduzećima daje drţava); primjena zaštitnih klauzula a u pravcu adekvatnog sprovoĊenja trgovinske politike Unije; upravljanje sredstvima koja su odreĊena za javne troškove Unije i sredstvima njenih glavnih fondova. 199 Komisija se vrlo ĉesto uporeĊuje sa vladom u okviru nacionalnih politiĉkih sistema. Stoga, demokratski deficit Evropske komisije prvenstveno dolazi od naĉina njenog izbora, na koju se još osvrtao bivši francuski predsjednik general Šarl de Gol, govoreći da je „Evropska komisija sastavljena od apatrida koji nikome nisu odgovorni“. 200 Zapravo u tome jeste suština djelovanja Komisije. Njeni ĉlanovi i treba da se osjećaju kao „bez zemlje“ tj. bez nacionalnih obaveza i veza sa zemljom iz koje dolaze. Ali, upravo zbog toga Komisija ĉesto izgleda kao tehniĉko tijelo sa veoma znaĉajnim kapacitetima, ali ograniĉenom politiĉkom autonomijom. Isto tako, kao što je 198 Janjević Milutin (prireĊivaĉ), Reformski ugovor EU iz Lisabona, Sluţbeni glasnik, Beograd, 2008, str. 28. 199 Kneţević Predić Vesna, Ogled o suverenosti, Institut za politiĉke studije, Beograd, 2001, str. 222-223. 200 Van Der Eyden A.P.J, Public Management of Society: Rediscovering French Institutional Engineering in the European Context, IOS Press,US, 2003, p. 107. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 119 već istaknuto, izbor predsjednika i ĉlanova Komisije povjeren je vladama drţava ĉlanica, što znaĉi da EK crpi legitimnost od tijela koje nema mandat za to i nije ograniĉen bilo kojim obavezama od izbornog tijela. Drugi problem koji se ĉesto istiĉe u vezi sa Komisijom jeste pitanje kome su njeni ĉlanovi odgovorni. Stoga ne ĉudi što pozivi za reformisanje ove institucije polaze upravo od ovog problema. Demokratski legitimna Komisija morala bi biti odgovorna Evropskom parlamentu, koji bi isto tako morao biti jaĉi u odnosu na sadašnju poziciju. Drugi model je tzv. predsjedniĉki, koji bi omogućio graĊanima da neposredno biraju liĉnost na ĉelu ove institucije. Ovakvi modeli transformisali bi Komisiju u pravu evropsku vladu, ali i Uniju u zajednicu federalnog karaktera. 3.4.5. Sud pravde Sud pravde (The Court of Justice) je sudsko tijelo Evropske unije i ima zadatak da tumaĉi pravo EU i osigura njegovu jednaku primjenu na teritoriji svih drţava ĉlanica. Preteĉa današnjeg Suda jeste Sud pravde Evropske zajednice za ugalj i ĉelik, uspostavljen 1952. godine, a njegovo sjedište je u Luksemburgu. Iako je na samom poĉetku uloga Suda bila znaĉajno ograniĉena i to iskljuĉivo na tehniĉka pitanja, širenje oblasti integracija uticalo je i na širenje oblasti o kojima Sud odluĉuje. S obzirom na to da je Mastriht i reforma osnivaĉkih ugovora „izuzeo“ Sud pravde iz „arbitriranja“ u oblastima spoljne politike i bezbjednosti, kao i oblastima unutrašnjih poslova i pravosuĊa, situacija se dijelom mijenja nakon Amsterdama i prebacivanja pitanja u vezi sa slobodnim kretanjem lica u oblasti integracije, pa samim tim i pod okrilje Suda. Kompozicija Suda obuhvata dvadeset sedam sudija, po jednog iz svake drţave ĉlanice. Sudije se biraju na period od šest godina, a u radu im pomaţe osam pravobranioca. Izbor sudije je uvijek izmeĊu kandidata koji su pravni eksperti i istaknuti struĉnjaci u oblasti za koju se biraju. TakoĊe, sudije, tokom svog rada, moraju biti osloboĊeni od bilo ĉijeg uticaja. Na ĉelu Suda nalazi se predsjednik koga imenuju sudije na period od tri godine. Sud pravde je jedina institucija Evropske unije u kojoj ne postoji demokratski deficit. Ova institucija ne pati od demokratskog deficita, jer ne odgovara istim Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 120 kriterijumima kao ostale institucije. Nezavisno djelovanje Suda pravde je jedan od preduslova za demokratiju i ispunjen je. Sud ima najznaĉajniju ulogu, kao što je već istaknuto, u „oblikovanju“ prava EU, i ova uloga je dodijeljena mogućnošću da odluĉuje o prethodnom pitanju (Preliminary rulling), a obezbijeĊena je ĉlanom 19 (3) Ugovora o EU. 201 U pomenutom ĉlanu se istiĉe da Sud ima pravo da odluĉi o prethodnom pitanju kada tumaĉi: osnivaĉki Ugovor; akte koji su doneseni u okviru EU ili u okviru Evropske centralne banke; statute tijela koje je osnovao Savjet. I sudovi drţava ĉlanica mogu da se obrate Sudu pravde kada se ovo pitanje postavi u okviru procesa na nacionalnom nivou, ili u predmetu pred nacionalnim sudom ĉije odluke ne podleţu pravnom lijeku unutrašnjeg prava. Djelovanjem u okviru ove svoje nadleţnosti Sud pravde je uveo princip suprematije i direktnog dejstva prava EU, o ĉemu je već bilo rijeĉi. Pozicioniranje ovog tijela kao suda više instance u odnosu na sudove u drţavama ĉlanicama je u velikoj mjeri bilo omogućeno time što su upravo ovi, po pravilu niţi sudovi u okviru nacionalnih poredaka, dozvoljavali Sudu pravde da odluĉuje o pitanjima koja su najĉešće bila suprotna odlukama koje su donošene od strane javnih vlasti u matiĉnim drţavama. Ovoj ĉinjenici doprinosi i to što su upravo nacionalni sudovi traţili odluku o prethodnom pitanju i bili spremni da je inkorporiraju u okviru svoje konaĉne odluke. 202 Odluĉivanje prethodnom pitanju nesumnjivo je najznaĉajnija nadleţnost Suda pravde u kontekstu inauguracije prava Evropske unije, ali to nije i njegova jedina nadleţnost. Naime, Sud pravde odluĉuje o: - Tuţbama za poništaj (Action for anullment) – u postupku u okviru kojeg drţava ĉlanica, institucija EU ili pojedinac na koga se propis neposredno odnosi moţe zatraţiti poništenje pravnog akta. To praktiĉno znaĉi da ona drţava ĉlanica koja je „preglasana“ tokom odluĉivanja o odreĊenom propisu moţe u praksi zatraţiti da se ukine propis sa kojim se ne slaţe. - Tuţbama za neispunjenje obaveza (Action for failure to fulfil obligations) – gdje Sud procjenjuje da li je propušteno da se primijeni pravo Unije na teritoriji 201 Janjević Milutin (prireĊivaĉ), Konsolidovani ugovor o Evropskoj uniji – Od Rima do Lisabona, str. 38. 202 Više o ovome: Vajler Dţosef, Ustav Evrope, Filip Višnjić, Beograd, 2002, str. 221–224. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 121 drţava ĉlanica, a tuţbi prethodi mogućnost koju Evropska komisija pruţa ĉlanici da obrazloţi zašto se pravo Unije ne primjenjuje i daje joj se rok da to izmijeni. - Tuţbama za propust u radu organa Evropske unije (Action for failure to act) – u sluĉajevima kada Sud ispituje zakonitost neĉinjenja neke instuticije. - Tuţbama za nadoknadu štete (Application for compensation) – zbog eventualne štete koju su pretrpjela fiziĉka ili pravna lica Unije a zbog neizvršavanja obaveza iz njene nadleţnosti. - Ţalbama (Appeals) – odluĉuje o prigovorima o pravnim pitanjima na odluke Suda prve instance. - UsklaĊenosti sporazuma koje Unija zakljuĉuje sa trećom drţavom ili meĊunarodnom organizacijom sa osnivaĉkim Ugovorom. 3.5. Uloga parlamenata država članica u demokratskoj kontroli unutar Evropske unije Drţave ĉlanice se nerado odriĉu centralne pozicije parlamenta i znaĉaja predstavniĉke demokratije za ustavno ustrojstvo, a ovo se najbolje ogleda u mišljenju Ustavnog suda Njemaĉke (Bundesverfassungsgericht) iz 1992. godine o Ugovoru iz Mastrihta. 203 Naime, u ovom mišljenju se kaţe da u onim nadleţnostima u kojima EU preuzima suverenu vlast za drţave ĉlanice je najvaţnije da putem parlamenata osiguraju demokratsku kontrolu. Širenjem nadleţnosti Zajednice javlja se potreba za jaĉom ulogom nacionalnih parlamenata. Pozicija nacionalnih parlamenata u institucionalnom sistemu zajednica dobija na znaĉaju tek poĉetkom devedesetih godina XX vijeka u radovima potencijalnih reformatora i teoretiĉara demokratije. U odgovoru na pitanje na koji naĉin reformisati Evropsku uniju, uloga parlamenata drţava ĉlanica mogla je da riješi dva kljuĉna pitanja i potrebe – za politiĉkom i „demokratskijom“ Unijom. Zbog toga nacionalni parlamenti mogu imati ulogu u rješavanju dva problema unutar Evropske unije: problema legitimnosti sistema i politiĉkog pitanja podjele nadleţnosti, tzv. vertikalne podjele nadleţnosti. Iako je prepoznata potreba za aktivnim ukljuĉivanjem parlamenata drţava 203 CASE NOS. 2 BvR 2134 I 2159/92 , 12 Oct. 1993. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 122 ĉlanica, ostalo je nejasno na koji naĉin ih ukljuĉiti u rad politiĉkog sistema Evropske unije. Kao jedno od rješenja predlagano je formiranje novog tijela u kome bi nacionalni parlamenti bili direktno predstavljeni. Nacionalni parlamenti još uvijek nisu postali direktni ĉinioci u okviru Evropske unije. Sa sadašnjeg aspekta uloga nacionalnih parlamenata u politiĉkom sistemu Evropske unije bi mogla biti trojaka: 204 1. Nacionalni parlamenti predstavljaju graĊane drţava ĉlanica 2. Nacionalni parlamenti imaju legislativnu ulogu koja Uniji garantuje legitimitet 3. Parlamenti drţava ĉlanica kontrolišu izvršnu vlast u odnosu na njihovo djelovanje o evropskim pitanjima. Ova treća uloga ukljuĉuje i predlaganje kandidata za institucije Evropske unije. Pitanje ukljuĉivanja nacionalnih parlamenata bilo je i na dnevnom redu Evropskog savjeta u Lakenu 2001. godine, pa su na osnovu zakljuĉaka sa ovog samita zapoĉeli novi predlozi za unapreĊenje pozicije ovih tijela u politiĉkom sistemu Evropske unije. 205 Reformski pokušaji i predlozi nakon Nice vodili su Ugovoru o ustavu Evropske unije, a ovom dokumentu pridodata su dva protokola koja imaju poseban znaĉaj za poziciju nacionalnih parlamenata u politiĉkom sistemu Evropske unije: Protokol o ulozi nacionalnih parlamenata u EU i Protokol o primjeni naĉela subsidijarnosti i proporcionalnosti. Ovo nije prvi put da se protokol o ulozi nacionalnih parlamenata dodaje jednom zvaniĉnom dokumentu, jer je to bio sluĉaj i 1997. godine, kada je sliĉan protokol postao integralni dio Ugovora iz Amsterdama. Protokol koji se nalazi u dodatku ustava predstavljao je znaĉajan napredak u odnosu na dotadašnje reformske pokušaje, a predviĊao je, izmeĊu ostalog, obavezu dostavljanja nacrta evropskih „zakonskih“ predloga na tri adrese: Savjetu, Evropskom parlamentu i nacionalnim parlamentima. Ova novina je progresivna, jer je do tada 204 Upor: Zemanek Jiri, Improving the Union's democratic legitimacy: the European parliament and national parliaments, Prague, 2003, p:237–242. 205 European Council Meeting in Laeken, 14 and 15 December 2001, Presidency Conclusions, SN 300/1/01 REV 1 Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 123 protokol iz Amsterdama obavezivao na dostavljanje legislative nacionalnim parlamentima tek pošto ih je Savjet već razmatrao i definisao. Ugovor o ustavu za Evropu dodijelio je nacionalnim parlamentima znaĉajno mjesto i u ocjenjivanju primjene naĉela subsidijarnosti. Po ovom dokumentu procedura polazi od Komisije koja prije nego što formuliše legislativni predlog mora ispitati da li se ovaj bolje moţe ostvarivati na nacionalnom ili na evropskom nivou. Nakon što je Komisija utvrdila da se predlog na osnovu principa subsidijarnosti bolje moţe ostvariti na evropskom nivou, predlog se prosljeĊuje Savjetu, EP i nacionalnim parlamentima. Dakle, na parlamentima drţava ĉlanica je da utvrde da li se poštovao princip subsidijarnosti. Ukoliko se, nakon šest nedelja, koliko je vremensko ograniĉenje za izjašnjavanje parlamenata najmanje 1/3 izjasni da je narušen princip subsidijarnosti obrazloţeno mišljenje o tome dostavlja EP, Savjetu i Komisiji. U tom sluĉaju Komisija je obavezna da revidira svoj predlog pri ĉemu je na ovom tijelu da li će predlog uputiti u dalju proceduru ili će ga povući. Ipak, nacionalnim parlamentima je ostavljena mogućnost da sluĉaj pokrenu pred Sudom pravde Evropske unije. Iako je Ugovor o ustavu doţivio neuspjeh, Ugovor iz Lisabona je ponovio ojaĉanu ulogu nacionalnih parlamenata u ocjeni principa subsidijarnosti, a istovremeno je i proširio nadleţnosti parlamenata dvadeset sedam drţava ĉlanica, ali će o ovome u radu biti rijeĉi kasnije. 3.5.1. Kontrola vlada u odnosu na evropske politike Uloga nacionalnih parlamenata u politiĉkom ţivotu EC bila je gotovo marginalizovana do sredine osamdesetih godina prošlog vijeka, otuda što se ona svodila iskljuĉivo na ratifikovanje pravnih akata Zajednice. Uĉestale rasprave o demokratskim problemima Zajednice nisu mogle zaobići ni nacionalne parlamente, i neophodnost njihovog intenzivnijeg ukljuĉivanja u evropske poslove. Razlog za ovakvo stremljenje svakako je taj da se evropske integracije ne mogu isljuĉivo prepustiti izvršnoj vlasti na teritoriji drţava ĉlanica. Otuda je prvi reformski napredak za jaĉanje pozicije nacionalnih parlamenata, a ujedno i za njihovu veću legitimacijsku funkciju u odnosu na EC, bilo osnivanje odbora za evropske integracije. Ova parlamentarna tijela postoje u svim drţavama ĉlanicama izuzev na Malti, koja se opredijelila za model na osnovu kojeg će svi evropski poslovi biti u nadleţnosti Ministarstva za spoljne poslove. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 124 Parlamentarno djelovanje na nacionalnom nivou u odnosu na predloge koji su se formirali u Briselu znaĉajno je odreĊeno stranaĉkom pripadnošću njegovih ĉlanova. Poslanici parlamentarne većine, tj. vlasti priliĉno su bili pasivni u odnosu na predloge EU i uglavnom su se saglašavali sa pozicijama koje bi izvršna vlast zauzimala u odnosu na ove akte. Poslanici parlamenata starih ĉlanica 206 smatraju da domen evropskih pitanja spada u njihovu nadleţnost, dok poslanici u drţavama koje su se pridruţule 2004. i 2007. godine radije prepuštaju ovaj resor institucijama koje se iskljuĉivo bave spoljnim odnosima. Glavna uloga nacionalnih parlamenata je u kontroli nad vladama u odnosu na politike Evropske unije. U ovom sluĉaju nacionalni parlamenti od poĉetka procesa evropskih integracija zavise od informacija koje dobijaju direktno od vlade o politikama koje se kreiraju unutar EU. Isti sluĉaj je i sa pozicijama drugih drţava ĉlanica, i u ovom sluĉaju parlamenti podatke dobijaju od svojih vlada. Reforma je, dakle, morala krenuti od prava da parlamenti dobijaju stavove direktno od institucija Evropske unije. Prvi pomak u tom pravcu predstavljen je protokolom koji je dodat ugovoru iz Amsterdama, 1997. godine. Na osnovu ovog protokola Evropska komisija je u obavezi da svi konsultantski predlozi moraju biti dostavljeni parlamentima, kao i svi legislativni predlozi koji moraju biti dostavljeni u periodu koji je dovoljan parlamentima da zauzmu poziciju. Ovaj period obuhvata šest nedjelja izmeĊu dana kada je predlog dostavljen parlamentima i dana kada se naĊe na dnevnom redu Savjeta. Parlamenti drţava ĉlanica još uvijek nisu pronašli svoju pravu funkciju u evropskoj politici, stoga ne doprinose znaĉajno legitimacijskom kredibilitetu Unije. 3.5.2. Saradnja izmeĎu parlamenata država članica Parlamentarna saradnja izmeĊu drţava ĉlanica u vezi sa evropskim politikama je još jedan vid unapreĊivanja demokratske kontrole unutar Unije. Bilateralna saradnja izmeĊu parlamenata drţava ĉlanica postoji od ranije, a od 1989. godine omogućena je multilateralna saradnja unutar Interparlamentarne konferencije tijela specijalizovanih za 206 Drţave koje su ĉinile „Evropu petnaestorice“, dakle, prije pridruţivanja drţava 2004. i 2007. godine. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 125 evropske poslove (COSAC). 207 Inicijativa za formiranje ovog tijela vezuje se za tadašnjeg predsjednika francuskog parlamenta Laurenta Fabiusa. 208 Potreba za intenziviranjem saradnje izmeĊu parlamenata drţava ĉlanica je posljedica neposrednih izbora za Evropski parlament. Do prvih neposrednih izbora za EP drţave ĉlanice su delegirale poslanike u Evropski parlament pa su pojedinci u isto vrijeme bili i poslanici nacionalnih parlamenata i EP. Na taj naĉin nacionalni parlamenti su bili u neposrednom kontaktu sa politikama zajednica. Direktan izbor Evropskog parlamenta oznaĉava progres za ovu instituciju, ali istovremeno i udaljavanje parlamenata drţava ĉlanica od kreiranja i kontrole evropskih politika. U periodu kada je COSAC nastao nisu svi parlamenti drţava ĉlanica imali tijela ili odbore za evropske integracije pa je ova konferencija na poĉetku pomagala u formiranju ovih tijela. COSAC nema vaţan status i drţave ĉlanice nisu pretjerano zainteresovane za uĉešće u okviru ovog tijela, stoga su i pokušaji da se COSAC institucionalizuje doţivjeli neuspjeh. Parlamenti drţava ĉlanica su više zainteresovani za direktnu kontrolu vlada, a manje za parlamentarnu saradnju. Na sadašnjem nivou razvoja Unije nacionalni parlamenti mogu zatraţiti od COSAC-a da razmotri i raspravi predloge EU i da svoj sud o „valjanosti“ pojedinih predloga akata. TakoĊe, COSAC ima ovlašćenje da redovno predlaţe akte koji bi se usvojili na nadnacionalnom nivou. 3.6. Zakonodavstvo Evropske unije Kao što smo vidjeli Evropska unija je specifiĉna tvorevina i razlikuje se od klasiĉnih meĊunarodnih organizacija prvenstveno zbog toga što se njene odluke neposredno primjenjuju na teritoriji drţava ĉlanica. Jednom usvojena regulativa postaje obaveza drţava ĉlanica, jer je njihova odgovornost transponovanje propisa u nacionalno 207 Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC). Engleski naziv za konferenciju je Conference of Community and European Affairs Committees, ali se francuski akronim koristi u svim drţavama ĉlanicama. 208 Podaci o COSAC-u preuzeti sa zvaniĉne internet prezentacije: http://www.cosac.eu/en/ Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 126 zakonodavstvo i implementacija. Nad ovim procesom monitoring vrši Evropska komisija. Pravni akti koji se donose na nivou Evropske unije dijele se na: 1. uredbe (akti koji obavezuju u cjelini i neposredno se primjenjuju u svakoj drţavi ĉlanici); 2. direktive (obavezuje u pogledu cilja, drţavi ĉlanici se prepušta da odabere instrument izvršenja); 3. odluke (obavezujuća za subjekte kojima je upućena); 4. preporuke i 5. savjetodavna mišljenja (nemaju obavezujući karakter). 209 Proces donošenja pravnih akata, nakon reforme Ugovora iz Lisabona, odvija se na osnovu redovne i specijalne zakonodavne procedure. Redovna zakonodavna procedura je procedura saodluĉivanja. Termin specijalna procedura odnosi se na tri mogućnosti usvajanja: 210 1. u okviru tzv. ad hoc procedure koja se primjenjuje samo u sluĉaju usvajanja budţeta i usvajaju ga Savjet i Parlament zajedno; 2. procedura u kojoj Evropski parlament usvaja akte nakon dobijene saglasnosti od Savjeta i Evropske komisije (procedura se primjenjuje u tri sluĉaja i to prilikom izglasavanja Statuta za ĉlanove Evropskog parlamenta; Statuta ombudsmana i Odredbi koje se tiĉu sprovoĊenja prava na istragu). 3. akti koje usvaja Savjet samostalno, najĉešće nakon dobijenog pozitivnog mišljenja Evropskog parlamenta. Ugovor precizno definiše oblasti u kojima se i kada primjenjuju navedene procedure. U redovnoj zakonodavnoj proceduri predlog akta pokreće Evropska komisija konsultujući prije formulisanja predloga relevantne interesne grupe. Zakonodavni predlog je najĉešće praćen Zelenim ili Bijelim papirom u kojima se obrazlaţe poĉetna pozicija i šta se legislativom ţeli postići. Nakon završenog procesa konsultacija, Komisija formuliše predlog i dostavlja ga Evropskom Parlamentu, Savjetu i drţavama 209 Ĉlan 288 Ugovora o funckionisanju Evropske unije 210 Navedeno prema: http://ec.europa.eu/codecision/docs/legal_bases_en.pdf U okviru dokumenta je dostupna i kompletna lista sluĉajeva kada se primjenjuje specijalna a kada redovna procedura. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 127 ĉlanicama. 211 U sluĉaju da se radi o oblastima koje se neposredno tiĉu rada Ekonomskog i socijalnog komiteta ili Komiteta regiona, predlog će biti upućen na mišljenje i ovim tijelima. O predlogu se najprije izjašnjava Evropski parlament koji upućuje svoj stav Savjetu, a ovaj odluĉujući kvalifikovanom većinom, formuliše zajedniĉki stav. Savjet, potom, vraća zajedniĉki stav Parlamentu na „drugo ĉitanje“. Kada predlog doĊe pred Parlament drugi put, ovaj ima na raspolaganju sljedeće mogućnosti: moţe odobriti zajedniĉki stav ili u roku od tri mjeseca ne donijeti nikakvu odluku, u tom sluĉaju, Savjet usvaja akt u skladu sa zajedniĉkim stavom; odbiti zajedniĉki stav i time se procedura završava neusvajanjem; predloţiti amandmane na zajedniĉki stav, apsolutnom većinom glasova svojih ĉlanova. Treći sluĉaj za sobom povlaĉi sazivanje Komiteta za usaglašavanje. Rok za izjašnjavanje Komiteta za usaglašavanje je šest nedjelja, a njegova odluka moţe pozitivno okarakterisati zajedniĉki predlog (akt se smatra usvojenim pod uslovom da za njega glasa apsolutna većina ĉlanova EP i kvalifikovana većina u Savjetu), ili pak negativno i tada se smatra da predlog nije usvojen. 211 Ugovor iz Lisabona uvodi novinu dodjeljujući parlamentima drţava ĉlanica pravo da odbiju predlog ukoliko je u suprotnosti sa principom subsidijarnosti. Detaljnije o izmjenama u poglavlju 6. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 128 4. Evropska unija i demokratska obilježja Uzimajući u obzir da se demokratija najbolje odreĊuje u odnosu na obiljeţja koja su pojašnjena u drugom poglavlju, ovdje će biti prikazan njihov pregled u okviru politiĉkog sistema Evropske unije. 4.1. Garantovanje prava i sloboda unutar Evropske unije Posmatrajući demokratiju u Evropskoj uniji u odnosu na garantovanje prava i sloboda treba istaći da je mehanizam dodjeljivanja prava za graĊane na nivou EU dosta ograniĉen. No, krenimo redom. 4.1.1. Ekonomska prava i slobode Poĉetak procesa integrisanja evropskih drţava u okviru EC bio je i poĉetak u garantovanju prava za njihove graĊane. S obzirom na to da se integracija šest drţava osnivaĉa ECSC ograniĉila samo na „sirovine rata“ – ugalj i ĉelik i u odreĊivanju prava se krenulo obazrivo. Za poĉetak drţave potpisnice Ugovora o Evropskoj zajednici za ugalj i ĉelik odluĉile su se za naĉelo slobodnog kretanja radnika, što je i dan danas jedan od temeljnih principa Unije. Proširivanjem integracije na dvije nove oblasti 1957. godine, evropske drţave su krenule u uspostavljenje zajedniĉkog trţišta kojem je svrha bila ekonomska integracija evropskih drţava radi što veće ekonomske dobrobiti. U tom smislu, trebalo je poboljšati uslove ţivota i rada radnika – graĊana na teritoriji ovih evropskih drţava. Otuda i ta poĉetna sloboda kojom je radnicima omogućeno da nesmetano traţe bolje uslove za ţivot i rad. 4.1.1.1. Elementi ekonomskih prava u okviru ECSC, EEC i EAEC-a Budući da je cilj nastanka Evropske zajednice za ugalj i ĉelik, Evropske zajednice za atomsku energiju i Evropske ekonomske zajednice bilo stvaranje zajedniĉkog trţišta u okviru koga bi bio slobodan protok ljudi, roba, usluga i kapitala, bilo je neophodno otkloniti sve prepreke i barijere za ispunjenje pomenutog cilja. Rukovodeći se ovim zadatkom lideri evropskih drţava koje su otpoĉele zajedniĉke Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 129 ekonomske aktivnosti ţeljeli su radnicima da omoguće nesmetano kretanje i boravak na teritoriji zajednica. Naime, u ĉlanu 69 stav 1 VIII odjeljka Ugovora o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i ĉelik se kaţe:„Drţave članice se obavezuju da će otkloniti svako ograničenje na osnovu drţavljanstva, a u vezi sa zapošljavanjem u industriji uglja i čelika, radnika, kvalifikovanih za rad u ovoj industriji, koji posjeduju drţavljanstvo jedne od drţava članica; ova obaveza će biti predmet ograničenja nametnutih osnovnim potrebama zdravlja i javnog poretka“. 212 U pomenutom ĉlanu se dalje precizira da će drţave ĉlanice u cilju primjene ove odredbe raditi zajedno na definisanju uslova kvalifikovanosti i da će zajedniĉkim dogovorom odrediti ograniĉenja ovog prava. Drţave ĉlanice su se obavezale da će ukloniti svaku vrstu diskriminacije izmeĊu „nacionalnih“ radnika i imigranata, bez bilo kakvih predrasuda i specijalnih mjera koje bi se primjenjivale na imigrante. Pored ĉlanova koji su iskljuĉivo ekonomskog karaktera Ugovor o Evropskoj zajednici za ugalj i ĉelik sadrţi i neke socijalne odredbe po kojima je neophodno otvoriti nova radna mjesta u Zajednici (ĉlan 2) i poboljšati uslove za rad u istoj (ĉlan 3). Navodi se i potreba subvencija pri zapošljavanju i istiĉe znaĉaj profesionalnih obuka i trening programa. Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju (1958) ponavlja opredjeljenja i mjere koji su navedeni u Ugovoru o Evropskoj zajednici za ugalj i ĉelik i navodi potrebu za povećanjem ţivotnog standarda (ĉlan 1). Sveobuhvatniji korpus ekonomskih prava i odredbi koje se tiĉu implementacije ovih prava, svakako donosi Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (1958). Ĉlan 3B ovog Ugovora sadrţi odredbe u kojima Zajednica ima iskljuĉivu nadleţnost i to su: slobodno kretanje lica, odnosno radnika (ĉlanovi 48–51); zaštita zdravlja i bezbjednosti radnika (ĉlan 118 A); jednakost plaćanja muškaraca i ţena za rad jednake vrijednosti (ĉlan 119); unapreĊenje socijalnog dijaloga (ĉlan 118 B); planovi plaćenih 212 Tekst ugovora dostupan na internet adresi: http://en.wikisource.org/wiki/The_Treaty_establishing_the_European_Coal_and_Steel_Community_(EC SC) Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 130 odmora (ĉlan 120); osnivanje Evropskog socijalnog fonda (ĉlan 130 A–D); obrazovanje, profesionalno osposobljavanje i omladina (ĉlanovi 126 i 127).213 4.1.1.2. Jedinstveni evropski akt Ubrzo nakon osnivanja ECSC, EAEC i EEC prepoznata je potreba nove politike koja bi vezala graĊane ĉvršće uz sebe. Svakako da evropskim liderima nije odgovaralo nezadovoljstvo i skepticizam pojedinaca, nepovjerenje graĊana. Uĉestale debate i rasprave bile su pokušaj prevazilaţenja zastoja u radu Zajednice i pokušaja ponovnog uspostavljanja odnosa povjerenja sa svojim graĊanima, koje se i javilo zbog krize u djelovanju njenih institucija. Jedan od uspješnih projekata u tom pravcu, kako za samu Zajednicu tako i za pojedince koji ţive u njoj, bilo je usvajanje Jedinstvenog evropskog akta, 1986. godine. Ovim aktom garantovani su: sloboda kretanja; jednak tretman muškaraca i ţena; sigurnost i javno zdravlje. TakoĊe, Jedinstveni evropski akt proširio je zakonodavnu nadleţnost Zajednice u oblasti prava radnika i uveo glasanje kvalifikovanom većinom u Savjetu u okviru ove oblasti. 4.1.2. Socijalna prava Pored prava na slobodno kretanje i zapošljavanje graĊani Evropske ekonomske zajednice uţivali su odreĊena prava koja ĉak i nisu nastala u okviru EC. Ovdje se misli na socijalna prava koja su im garantovana kodifikovanjem zaštite socijalnih prava drţavljana drţava ĉlanica EEC u okviru Savjeta Evrope, putem usvajanja Socijalne povelje 1962. godine. Ipak, socijalna prava dugo su zanemarivana u EC u odnosu na ekonomska prava. Socijalnu politiku koja se razvijala pod okriljem Evropske zajednice karakteriše i odsustvo Velike Britanije iz nje (sve do 1997. godine). Tako su 1989. godine, bez Ujedinjenog kraljevstva, drţave ĉlanice EC usvojile Povelju Zajednice o osnovnim socijalnim pravima radnika, a donijeta je na osnovu ĉlana 117 Ugovora o EC. Preliminarni nacrt Povelje o osnovnim socijalnim pravima radnika usvojila je Evropska komisija 30. maja 1989. godine, a sama Povelja usvojena je na sjednici 213 Navedeno prema: Lubarda Branko, Evropsko radno pravo, CID, Podgorica, 2004, str. 84. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 131 Evropskog savjeta u Strazburu od strane jedanaest drţava ĉlanica.214 U njoj su proklamovani sljedeći ciljevi: poboljšanje uslova rada i ţivota; jaĉanje ekonomske i socijalne kohezije; socijalni konsenzus koji vodi konkurentnosti preduzeća i otvaranju novih radnih mjesta. Poveljom su garantovana brojna prava radnicima Zajednice i svrstana su u dvije kategorije: individualna i kolektivna prava. Po ovoj Povelji u osnovna individualna prava spadaju: 1. slobodno kretanje radnika na teritoriji Zajednice; 2. besplatno korišćenje usluga berzi rada; 3. pravo na praviĉnu zaradu (platu); 4. pravo na odgovarajuće uslove u vezi sa radnim vremenom; 5. pravo na oblike rada koji nisu izjednaĉeni sa radom na neodreĊeno vrijeme; 6. pravo na odmore i odsustva; 7. pravo na profesionalno osposobljavanje; 8. prava starijih i lica sa invaliditetom; 9. pravo na zaštitu djece i omladine;10. jednakost tretmana muškaraca i ţena; 11. pravo na odgovarajuću socijalnu zaštitu. Kategorija osnovnih kolektivnih prava obuhvata: 1. slobodu udruţivanja i kolektivnog pregovaranja (ukljuĉujući i pravo na štrajk kao metod rješavanja industrijskih konflikata – pored mirenja, posredovanja i arbitraţe); 2. pravo na informisanje, konsultovanje i participaciju radnika u odluĉivanju na nivou preduzeća i ustanova. 4.1.3. Sloboda kretanja lica u EC kao ekonomsko pravo Sloboda kretanja lica je jedno od ĉetiri glavna naĉela na kojima Evropska zajednica poĉiva, zajedno sa slobodnim kretanjem roba, usluga i kapitala. U kontekstu slobodnog kretanja radnika ovo pravo im omogućava da slobodno traţe bolje uslove za rad i da, kada ih pronaĊu u jednoj od drţava ĉlanica Evropske unije, imaju mogućnost da se slobodno nastane na teritoriji te zemlje u cilju obavljanja profesionalnih djelatnosti. Smisao ovog prava leţi u ĉinjenici da je u interesu i Zajednice i pojedinaca, i uopšte ekonomske integracije, da se podstiĉe razmjena radnika. Štaviše, postoji i ugovorna odredba po kojoj drţave ĉlanice treba da, putem raznih povoljnih programa 214 Povelja o osnovnim socijalnim pravima za radnike objavljena 20. oktobra 1989. – COM (89) 248 (Preliminary draft, Community Charter of Fundamental Social Rights) Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 132 razmjene, omoguće radnicima koji to ţele, da se zaposle na teritoriji bilo koje drţave ĉlanice, pod istim uslovima kao i njeni drţavljani. Pored ove povlastice, smisao „razmjene radnika“ je upoznavanje evropskih kultura, jezika, stvaranje duha zajedništva, evropskog identiteta, društvene povezanosti izmeĊu drţava ĉlanica. Pravni osnov slobodnog kretanja lica je ĉlan 3, stav C, Ugovora o osnivanju Evropske zajednice u kome se predviĊa „uklanjanje prepreka slobodnom kretanju ljudi, usluga i kapitala izmeĊu drţava ĉlanica“, kao i u odredbi 7 istog Ugovora, u kome se kaţe da je zabranjena diskriminacija na osnovu drţavljanstva u primjeni ovog Ugovora. Za dalje pravno odreĊenje tu su sljedeća prava i slobode: sloboda kretanja radnika (poglavlje I, ĉlanovi 48–51); pravo nastanjivanja (poglavlje II, ĉlanovi 52–58); pravo pruţanja usluga (poglavlje III, ĉlanovi 59–66); sloboda kretanja kapitala (poglavlje IV, ĉlanovi 67–73).215 Osim ovih izvora, odredbe koje regulišu domete ovog prava donosi Savjet, odluĉujući kvalifikovanom većinom, zajedno sa Evropskim parlamentom. U ovoj proceduri obavezno je konsultovanje Ekonomskog i socijalnog komiteta. Odluke Savjeta u ovoj oblasti spadaju u sekundarne izvore prava, a jedna od najznaĉajnih odluka Savjeta je uredba br. 1612/68, kojom su unifikovani propisi drţava ĉlanica u oblasti slobodnog kretanja radnika. Na osnovu ove odluke, i amandmana, 216 radnicima drţava ĉlanica obezbijeĊen je nacionalni tretman u pogledu uslova za zaposlenje i ostalih prava vezanih za radni odnos, kao i uţivanje socijalnih prava. Sloboda kretanja lica (radnika) obuhvata pravo ulaska na teritorije drţava ĉlanica, pravo boravka u njima i pravo izlaska (s tim što lica imaju pravo da se slobodno kreću iz jedne drţave ĉlanice u drugu). Ove odredbe zajedno ĉine imigraciono pravo Evropske unije. 215 Navedeno prema: Vukadinović Radovan, Pravo Evropske unije, Institut za meĊunarodnu politiku i privredu, Beograd, 1995. 216 Council Regulation (EEC) No 312/76 of 9 February 1976 amending the provisions relating to the trade union rights of workers contained in Regulation (EEC) No 1612/68 on freedom of movement for workers within the Community; Council Regulation (EEC) No 2434/92 of 27 July 1992 amending Part II of Regulation (EEC) No 1612/68 on freedom of movement for workers within the Community OJ L 245, 26.8.199; Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 133 Pravo na slobodno kretanje dvostruko je ograniĉeno: uţivaju ga samo radnici, samozaposlena lica i davaoci usluga. 217 Pored ovog ograniĉenja, postoji i drugo, po kojem je sloboda kretanja garantovana samo za ona lica koja na put kreću iz ekonomskih, a ne i iz nekih drugih razloga. Razloge ovog ograniĉenja treba traţiti u tome što se na poĉetku procesa evropskih integracija i sama Zajednica razvijala iskljuĉivo na ekonomskom polju, pa su i norme koje su se donosile pod njenim okriljem bile kreirane u tom pravcu. Kasnije, sa razvijanjem politiĉke integracije i sa odluĉujućim zaokretom Zajednice ka politiĉkoj uniji, ova sloboda je proširena i na studente, penzionere i lica koja imaju obezbijeĊena stalna primanja. Osim radnika, 218 kako su u Ugovoru definisani, slobodu kretanja uţivaju i ĉlanovi njihovih porodica,219 kao i privremeni radnici; pograniĉni radnici; lica koja su protiv svoje volje ostala bez zaposlenja; stalno nesposobna i penzionisana lica. Ovo pravo ne garantuje se radnicima iz trećih zemalja, onima koji su zaposleni u javnim sluţbama, licima bez drţavljanstva, azilantima. Pored radnika još jedna „kategorija“ lica uţiva pravo na slobodno kretanje. To su samozaposlena lica (lica koja djelatnost obavljaju liĉnim radom). Samozaposlena lica 217 U ĉlanu 69 (2) Ugovora o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i ĉelik (18. april 1951, Pariz) i ĉlanu 96 (1) Ugovora o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju (25. mart 1957, Pariz) sloboda kretanja je ograniĉena i rezervisana je samo za radnike koji su zaposleni u oblasti uglja i ĉelika i nuklearne energije. 218 „Pojam radnika obuhvata sve kategorije zaposlenih lica koji se bave tzv. nesamostalnim zanimanjima tj. obavljaju poslove za drugoga uz naknadu, bez obzira da li vrše upravljaĉke ili fiziĉke funkcije (poslove) i bez obzira na pravni osnov njihovog angaţovanja“, navedeno prema: Radovan Vukadinović, Pravo Evropske unije, Institut za meĊunarodnu politiku i privredu , Beograd, 1995. 219U ĉlanove porodice se ubrajaju: braĉni drug; djeca, unuci i potomci, ako su mlaĊi od 21. godinu i ako su zavisna ili izdrţavana lica od radnika; roditelji, roditeljevi roditelji i drugi preci, ako su izdrţavani od radnika. Stanovište da pored radnika slobodu kretanja uţivaju i ĉlanovi njihovih porodica potvrdio je Sud pravde u sluĉaju Emir Gül v Regierungspräsident Düsseldorf. Presuda Suda od 7. maja 1986, Sluĉaj 131/85. Izvještaj Evropskog suda 1986, strana 01573, u kojoj se kaţe: „Ĉlan 11 Uredbe 1612/68 mora biti tumaĉen u smislu da je pravo braĉnog druga radnika da se slobodno kreće na teritoriji Zajednice i da preuzima aktivnosti kao zaposlena osoba i da u skladu sa tim obavlja djelatnosti koje su predmet sistema administrativnih dozvola i posebnih zakonskih pravila upravljanja tih djelatnosti, kao što je medicina, ako braĉni drug pokaţe da ima profesionalne kvalifikacije i diplome koje se traţe od zemlje domaćina za obavljanje djelatnosti koja je u pitanju. Braĉni drug radnika koji je drţavljanin drţave ĉlanice na koga se ĉlan 11 Uredbe 1612/68 odnosi mora biti tretiran na isti naĉin kao i drţavljanin zemlje domaćina u pogledu pristupa, kao zaposlena osoba, medicini, i obavljanju ove profesije bilo da su njegove kvalifikacije priznate od strane zakonodavstva zemlje domaćina ili na osnovu direktive 75/363“. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 134 obuhvataju ĉetiri kategorije: lica koja oĉekuju samozaposlenje; privremeno nesposobna samozaposlena lica; trajno nesposobna i oštećena samozaposlena lica; ĉlanove porodice. Radnici imaju pravo da prihvate stvarno ponuĊeno zaposlenje i pravo da se slobodno kreću na teritoriji drţava ĉlanica EC. Pored ovih prava oni mogu da borave na teritoriji drţava ĉlanica, u skladu sa njenim zakonskim i administrativnim propisima kojima su utvrĊeni uslovi zapošljavanja radnika drţavljana tih drţava ĉlanica, kao i pravo da ostanu na podruĉju drţave ĉlanice nakon zapošljavanja u toj drţavi. Ova prava ĉine ekonomsku sadrţinu prava na slobodno kretanje. Pravo na prihvatanje stvarno ponuĊenog zaposlenja ostvaruje se: putem odreĊivanja liberalnih uslova za zapošljavanje; jednakog tretmana zaposlenih i davanja odreĊenih prava porodici zaposlenog radnika. 4.1.4. Politička prava i slobode Za razliku od ekonomskih prava i sloboda, garantovanje politiĉkih prava, u ovom periodu, bilo je ili neprikosnoveno pravo drţava ĉlanica ili su se na evropskom nivou garantovala u okviru druge organizacije – Savjeta Evrope, pa je, zbog toga, prošlo mnogo više vremena, u odnosu na ekonomska prava i slobode, da bi se stekli uslovi za njihovu primjenu u EC. Prvi iskorak u pravcu garantovanja politiĉkih prava na nivou EC bila je odluka o neposrednim izborima za Evropski parlament, koja je usvojena u Savjetu 1976. godine. Od ove godine biraĉko pravo je prvo politiĉko pravo koje je postojalo u Evropskim zajednicama. Govoreći o definisanju ljudskih prava, potrebno je istaći da se njihovo definisanje razlikuje od drţave do drţave, a upravo ovim definicijama, i opredjeljujući se koja će se prava istaći u relevantnim dokumentima, drţave se opredjeljuju i za osnovne vrijednosti u društvu. Najĉešće se u garantovanju ljudskih prava najprije polazi od najvišeg pravnog akta – u najvećem broju sluĉajeva ustava – a potom se obezbjeĊuje jak sistem sudske zaštite koji je pravi garant da su prava pojedinaca neprikosnovena. Prema tome, osnovna prava su „izraz vizije ĉoveĉnosti koja ĉini najdublje vrednosti individue i koju, stoga, niko ne moţe dovesti u pitanje“.220 220 Vajler Dţosef, navedeno djelo, str. 126. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 135 Zaista se ne bi moglo reći da su prava evropskih graĊana doţivjela ekspanziju poslije donošenja odluke o neposrednim izborima i uvoĊenja biraĉkog prava. Do promjene u tom smjeru dolazi devedesetih godina, preciznije 1992. godine, kada je izglasan Ugovor o Evropskoj uniji. Ugovor iz Mastrihta donosi najznaĉajnije politiĉke i institucionalne promjene u EC (sad već Evropskoj uniji), pa otuda i za status graĊana. Samo inkorporiranje graĊanstva u Ugovor oznaĉilo je poĉetak novog talasa rasprava o budućnosti Unije, kao i mjestu i ulozi njenih graĊana u njoj. Šta novo koncept graĊanstva zapravo unosi u rad EC/EU? Kriterijum za posjedovanje graĊanstva Evropske unije je posjedovanje drţavljanstva jedne od drţava ĉlanica. Ukoliko je lice drţavljanin jedne od dvadeset sedam drţava ĉlanica EU, steklo je osnov za uţivanje sljedeće grupe prava: pravo slobodnog kretanja i nastanjivanja na teritoriji drţava ĉlanica; aktivno i pasivno biraĉko pravo na lokalnim izborima i izborima za Evropski parlament u drţavi u kojoj je nastanjen; pravo na diplomatsku i konzularnu zaštitu diplomatsko-konzularnih predstavništava na teritoriji treće drţave kod koje drţava drţavljanstva nije predstavljena; pravo na pisanje peticije Evropskom parlamentu i pravo obraćanja ombudsmanu. Pravo graĊana EC/EU na slobodno kretanje i nastanjivanje nije novo već potiĉe još od Ugovora o Evropskoj ekonomskoj zajednici, iako je tada bilo garantovano samo za radnike i njihove porodice. Od Mastrihta ono vaţi za sve graĊane Unije koji posjeduju drţavljanstvo neke od drţava ĉlanica ili borave, imaju prebivalište, u nekoj od njih. Moglo bi se slobodno reći da je ovo pravo osnovno, jer je preduslov za uţivanje svih ostalih prava. Svi graĊani Unije imaju pravo da uĊu na teritoriju druge drţave ĉlanice sa liĉnom kartom ili vaţećim pasošem i ne zahtijeva se dodatan uslov za kretanje po teritorijama drţava ĉlanica Evropske unije. Njihove porodice uţivaju isto pravo. Drţavljanima Unije koji su nastanjeni na teritoriji neke druge drţave ĉlanice dodijeljeno je pravo da glasaju i da se kandiduju, da biraju i da budu birani, na izborima za lokalni organe vlasti, kao i na izborima za Evropski parlament. Ovo pravo im je garantovano pod istim uslovima kao i drţavljanima drţava na ĉijoj teritoriji se nalaze. Ovo pravo je neka vrsta omogućavanja brţeg prilagoĊavanja na sredinu u kojoj boravi. Tvorci odredbi o pravima graĊana Unije imali su na umu da uĉestvovanjem u donošenju Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 136 odluka na lokalnom nivou pojedinac doprinosi i utiĉe na donošenje odluka koje ga se neposredno tiĉu. GraĊani Evropske unije pravom da glasaju tamo gdje imaju svoje prebivalište ne gube automatski pravo da glasaju na izborima za organe lokalnih vlasti u zemlji u kojoj su roĊeni i ĉije imaju drţavljanstvo. Situacija nije ista kada su u pitanju izbori za Evropski parlament. Pojedinac ima pravo da glasa iskljuĉivo u onoj zemlji u kojoj mu je prijavljeno boravište. Ova zabrana postoji zbog ĉinjenice da bi pojedino lice moglo dva puta da glasa za odreĊenu listu koja se kandidovala na izborima za Evropski parlament, tj. imalo bi dva glasa na „evropskim izborima“. Pravo na diplomatsku i konzularnu zaštitu omogućava svim graĊanima Unije da, kada se nalaze na teritoriji treće drţave gdje drţava ĉiji je on drţavljanin nije predstavljena, uţivaju zaštitu diplomatskih i konzularnih predstavništava bilo koje drţave ĉlanice Evropske unije, pod istim uslovima kao i ti drţavljani.221 S obzirom na to da se radi o pravu koje spada i u okvire spoljne i bezbjednosne politike Evropske unije, 222 ne ĉudi što o pravilama koja su neophodna za realizaciju zaštite interesa graĊana Unije koji se nalaze na teritoriji treće drţave odluĉuju drţave ĉlanice i Savjet. Ovlašćeni predstavnici drţava ĉlanica i Savjet meĊusobno pregovaraju oko utvrĊivanju ovih pravila. Danom stupanja na snagu Ugovora iz Mastrihta svega pet drţava je imalo svoja predstavništva u svim drţavama ĉlanicama Unije, pa ne treba posebno objašnjavati znaĉaj ovog prava.223 Sama ĉinjenica da graĊani uţivaju diplomatsku i konzularnu zaštitu u stranoj drţavi bez obzira što njegova drţava nema diplomatsko-konzularno predstavništvo u toj zemlji daje im pravo da se slobodno kreću i izvan granica Unije. Zaštita koju uţivaju putem ovog prava obuhvata zaštitu iz domena konzularnih pitanja: pitanje pasoša, pomoć kod pitanja koja se odnose na porodiĉno i nasljedno pravo, obezbjeĊivanje predstavljanja pred sudom itd.224 221 Na osnovu odluke, zaštitu pruţaju stalna diplomatska predstavništva ili poĉasni konzuli zaduţeni za tu oblast. 222 Ĉlan 16 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. 223 Drugi izvještaj Komisije o graĊanstvu Unije, COM/97/230, 11. 224 Konzularno pravo regulisano je Beĉkom konvencijom o konzularnim odnosima koja je usvojena 24. aprila 1963. godine. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 137 GraĊani Evropske unije imaju pravo pisanja peticije Evropskom parlamentu. Ovo pravo mogu iskoristiti pojedinaĉno ili zajedno sa drugim graĊaninom ili grupom graĊana, a pitanje koje se postavlja predstavniĉkom organu Evropske unije mora biti u okviru djelatnosti kojima se bavi Zajednica. Evropski graĊani mogu se obratiti i evropskom zaštitiniku (ombudsmanu) koji je neka vrsta posrednika izmeĊu graĊana i Evropske unije, i obavlja funkciju od jednih do drugih izbora za EP, a na tu funkciju moţe biti ponovo izabran. Na osnovu ĉlana 228 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije “Evropski zaštitnik graĊana, koga bira Evropski parlament, ovlašćen je da prima ţalbe svakog graĊanina Unije ili svakog fiziĉkog ili pravnog lica koje ima prebivalište ili statutarno sedište u nekoj drţavi ĉlanici, i odnose se na sluĉajeve lošeg rada institucija, organa ili tela Unije, sa izuzetkom Suda pravde Evropske unije, u vršenju njegovih funkcija. On prouĉava ove predloge i saĉinjava izveštaj o njihovoj suštini.“225 Ţalbe koje ombudsman prima od strane graĊana Unije, dakle, odnose se na sluĉajeve loše uprave u radu institucija. Uslove vršenja funkcije ombudsmana odreĊuje Evropski parlament, poslije dobijenog mišljenja Komisije i uz odobrenje Savjeta, koji odluku donosi kvalifikovanom većinom. Ideja o evropskom ombudsmanu nekoliko puta je pokretana sedamdesetih godina prošlog vijeka. Sliĉne institucije postojale su u Velikoj Britaniji od 1967, u Francuskoj 1973, Austriji i Portugalu 1976. godine. Nakon što je institucija ombudsmana uvedena u Španiji, i to Ustavom 1978. godine (Defensor del Pueblo), i Irskoj, samo ĉetiri drţave ĉlanice EU, u periodu kada je EU imala petnaest drţava ĉlanica, nisu imale ombudsmana na nivou nacionalnih vlada – Njemaĉka, Belgija, Grĉka i Italija. Juna 1985. godine Evropski parlament je izglasao rezoluciju po kojoj je zbog razlika u nacionalnim pravnim sistemima i sistema Zajednice nemoguće prebacivanje institucije ombudsmana pa je zbog toga bolje uspostaviti parlamentarni komitet za peticije. Institucija ombudsmana inkorporirana je u Ugovor iz Mastrihta 1992. godine. Ideja je potekla od španskog premijera Felipea Gonzalesa, maja 1990. godine. Španska 225 Janjević Milutin (prireĊivaĉ), Konsolidovani ugovor o Evropskoj uniji – Od Rima do Lisabona, str. 151. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 138 inicijativa je podrţana od strane Danske – memorandumom iz oktobra 1990. godine, zbog ĉinjenice da je ova institucija doţivjela u svom radu veliki uspjeh u Danskoj. Evropskom parlamentu se izašlo „u susret“ sa odredbom da će ubuduće on birati evropskog ombudsmana. Ovo je, zajedno sa razvojem procedure saodluĉivanja, bio dovoljan znak i garancija Evropskom parlamentu da mu institucija ombudsmana neće predstavljati prijetnju. 226 UvoĊenje ove institucije veliki je korak za evropske graĊane i za zaštitu njihovih prava, jer po rijeĉima samog ombudsmana „vaţan dio misije ombudsmana jeste da unaprijedi odnose izmeĊu institucija Zajednice i evropskih graĊana. Stvaranje kancelarije ombudsmana Ugovorom o Evropskoj uniji htjela se naglasiti obaveza Unije na otvorene, demokratske i odgovorne forme administracije ....“ 227 4.2. Političko predstavljanje u EU Politiĉko predstavljanje graĊana Evropske unije ureĊeno je ĉlanom 10 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije u kome se istiĉe da Unija funkcioniše na osnovu principa predstavniĉke demokratije. Ovo praktiĉno znaĉi da je direktno predstavljanje graĊana omogućeno putem izabranih predstavnika u Evropskom parlamentu. S druge strane, drţave ĉlanice su predstavljenje u institucijama u kojima se nacionalni interesi najbolje reflektuju – Evropskom savjetu i Savjetu. U drugom paragrafu ĉlana 10 dva razliĉita kanala politiĉkog predstavljanja su navedena – nadnacionalni kanal kroz Evropski parlament i meĊuvladin kroz nacionalni sistem politiĉke reprezentacije. Ĉlan ugovora, dakle, pojašnjava da su predstavnici u Evropskom savjetu i Savjetu demokratski odgovorni svojim nacionalnim parlamentima, ili svojim graĊanima. 228 U okviru ovako definisanog politiĉkog sistema svim graĊanima Unije je omogućeno pravo da uĉestvuju u demokratskom ţivotu Unije, a za što bolje artikulisanje politiĉke volje graĊana konstituišu se politiĉke partije na evropskom nivou koje pomaţu izraţavanju volje graĊana. 226 Prvi ombudsman Evropske unije bio je Jacob Söderman koga je Evropski parlament izabrao 12. jula 1995. godine, a bio je ponovo izabran na tu funkciju 27. oktobra 1997. godine. 227 EU Ombudsman, 1996: 32. 228 Janjević Milutin (prireĊivaĉ), Konsolidovani ugovor o Evropskoj uniji – Od Rima do Lisabona, str. 32. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 139 I pored deklarativno iskazane volje o uspostavljanju predstavniĉke demokratije u Evropskoj uniji postoje brojne prepreke istinskom zaţivljavanju ovog koncepta. S obzirom na to da je u Evropskoj uniji dominantna uloga tijela koja funkcionišu po principu meĊuvladine saradnje, to utiĉe da je predstavljanje drţava ĉlanica izraţeno na nivou Unije, a ne predstavljanje graĊana. Uz sve to centralna institucija, Savjet, ne podlijeţe gotovo nikakvoj kontroli ni unutar Unije, ni od strane drţava ĉlanica. Unutar Evropske unije Savjet je samo marginalno „ograniĉen“ kontrolnom funkcijom Evropskog parlamenta, dok drţave ĉlanice nemaju uspostavljen mehanizam za kontrolisanje rada ministara na nadnacionalnom nivou. Vidjeli smo da su se nadanacionalne karakteristike Evropske unije vremenom razvijale, uporedo su ih pratile i nadnacionalne nadleţnosti. Ovo jaĉanje nadnacionalnih institucija i nadnacionalnog prava nije bilo praćeno efikasnim i adekvatnim predstavljanjem graĊana Unije. Nacionalni parlamenti drţava ĉlanica su još 1987. godine odredbama Jedinstvenog evropskog akta izgubile mogućnost da u potpunosti kontrolišu politike koje se usvajaju u okviru ove institucije. Usvajanje pravila glasanja kvalifikovanom većinom ubrzalo je integraciju, ali je onemogućilo drţave da sprijeĉe odluke sa kojima nijesu saglasne, dok, sa druge strane, ovaj gubitak nije kompenziran većim ovlašćenjima Evropskog parlamenta. 229 Upravo u ovoj ĉinjenici poĉiva osnov demokratskog deficita u EU. GraĊani su predstavljeni u okviru institucije koja nema adekvatan politiĉki uticaj i politiĉku kontrolu unutar Evropske unije, koja se bira na osnovu neposrednih, ali „neevropskih izbora“. 230 Odsustvo adekvatnog politiĉkog predstavljanja graĊana Unije u njenim institucijama je jedan od glavnih razloga manjka demokratske legitimnosti. Nedostaje i Evropska vlada koja je bi bila direktno odgovorna Evropskom parlamentu. Ovo tijelo, Parlament, je, dalje, osiromašeno u nadleţnostima u odnosu na tradicionalna parlamentarna ovlašćenja. U EU je, takoĊe, još uvijek slabo izraţena kontrolna uloga nacionalnih parlamenata u okviru kojih su graĊani direktno predstavljeni. Politiĉke 229 Schmitt Hermann and Thomassen Jacques (eds), Political Representation and Legitimacy in the European Union, Oxford University Press, 1999, p. 4. 230 O ovome će biti rijeĉi kasnije. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 140 partije na evropskom nivou ne doprinose formiranju evropske politiĉke svijesti i ne pomaţu ostvarivanju interesa graĊana. Povjerenje graĊana u Uniju se prvenstveno moţe steći putem jaĉanja uloge nacionalnih parlamenata, tj. parlamenata drţava ĉlanica, jer su ove institucije konstituisane na osnovu politiĉke volje graĊana i prvenstveno su odraz narodnog suvereniteta. Zahvaljujući tome uloga parlamenata je veoma vaţna za legitimitet Evropske unije. Kako višedimenzionalni kontekst utiĉe na demokratiju u EU? GraĊani EU predstavljeni su u njenim institucijama preko malog broja izabranih predstavnika, koji se rijetko rukovode mišljenjem javnosti u odnosu na evropska pitanja. Procesi globalizacije i evropeizacije uticali su na demokratske procese u pravcu velike meĊuzavisnosti izmeĊu nacionalnih i meĊunarodnih institucija i organizacija. Na taj naĉin graĊanima su onemogućeni mnogi mehanizmi da utiĉu na politiĉke tokove i procese. Ovdje se prvenstveno misli na metod politiĉkog predstavljanja, koji je ujedno i najznaĉajniji za demokratsko ustrojstvo. Zbog toga, odluke koje se usvajaju ne mogu biti okarakterisane kao volja većine. Nedostatak je dijelom ublaţen davanjem većeg znaĉaj regionima i to formiranjem Komiteta regiona, 1992. godine. 231 Efekti regionalizacije tek treba da proĊu test vremena. 4.3. Podjela vlasti 4.3.1. Horizontalna podjela vlasti Kako u Evropskoj uniji ne postoji jasno definisana granska podjela vlasti izmeĊu institucija, na djelu je koncept isprepletenih nadleţnosti. U skladu sa tim Evropski parlament, Evropska komisija i Savjet uĉestvuju i u izvršnoj i u zakonodavnoj vlasti, pa 231 Komitet regiona je saĉinjen od predstavnika lokalnih i regionalnih vlasti zemalja Evropske unije. Sjedište komiteta nalazi se u Briselu, a drţave ĉlanice imaju nejednak broj od ukupno 317 ĉlanova, pa on varira od pet do dvadeset ĉetiri ĉlana, u zavisnosti od veliĉine zemlje. Drţave koje imaju status kandidata za ĉlanstvo u EU imaju posmatraĉki status u okviru ovog komiteta. Komitet regiona ima savjetodavnu funkciju u oblastima koje su od znaĉaja za regionalnu integraciju i regionalnu saradnju, sastaje se pet puta godišnje i daje svoje preporuke i mišljenja Savjetu i Evropskom savjetu. Oblasti u kojima Savjet ima obavezu da konsultuje Komitet regiona podrazumijevaju zdravstvo, kulturu i panevropske mreţe lokalnih i regionalnih vlasti. S obzirom na to da ovo tijelo ima iskljuĉivo savjetodavni karakter, njegovo mišljenje nije obavezujuće. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 141 je, u sluĉaju EU, neprimjerena „klasiĉna“ podjela vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku. Institucije Evropske unije je najzahvalnije podijeliti po liniji nadnacionalne – nacionalne. U prvu kategoriju spadaju Evropska komisija, Evropski parlament i Sud pravde (tumaĉ ugovora i zaštitnik zakonitosti u Evropskoj uniji), a u drugu Evropski savjet i Savjet (to su organi u kojima su predstavljene drţave ĉlanice). Iako je zakonodavna vlast podijeljena izmeĊu Parlamenta i Savjeta a procedura saodluĉivanja redovna zakonodavna procedura, i dalje postoji odreĊeni broj oblasti u kojima Savjet donosi odluke samostalno. Dakle, i na institucionalnom nivou (kao i na konstitutivnom i na nivou ugovornih nadleţnosti Unije) ogleda se njen „dvostruki“ karakter – meĊuvladin i nadnacionalni. U EU Evropska komisija ima iskljuĉivo pravo iniciranja „zakonskih predloga“. Evropska unija, dakle, nema tradicionalan naĉin upravljanja, tj. podjele vlasti. Od svih institucija jedino Sud pravde ima nadleţnosti koje su tipiĉne za vrhovne sudove u federalnim sistemima. Sve ĉešće se govori da se unutar Evropske unije razvija nova grana vlasti – regulatorna. “Regulatorna drţava” ima primat u odnosu na razne privatne kompanije i ostale privredne subjekte, jer na efikasan naĉin stabilizuje makroekonomiju i preraspodjelu prihoda. Posmatrajući primjer Unije, drţave ĉlanice na viši nivo prenose one nadleţnosti koje su neophodne za funkcionisanje jedinstvenog trţišta, stoga je Evropska unija neka vrsta regulatorne agencije koja se stara o pravilima za funkcionisanje ovog trţišta, kao i ispravljanju nepravilnosti koje su sastavni dio procesa. 232 4.3.2. Vertikalna podjela nadležnosti Tokom istorijata Evropske unije njeni ĉelnici ulagali su velike napore u pokušaju da nadleţnosti u sprovoĊenju politika EU na adekvatan naĉin distribuiraju izmeĊu nivoa Unije i drţava ĉlanica. Lisabonski ugovor ovoj materiji pristupa na taj naĉin što nadleţnosti dijeli u tri kategorije: nadleţnosti Unije; podijeljene nadleţnosti 232 Majone Gaindomenico, A European regulatory state?, u zborniku: European Union – Power and Policy – Making, ed. by Jeremy Richardson, Routledge, London and New York, 1996, p. 274. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 142 izmeĊu drţava ĉlanica i komplementarne (dopunjujuće) nadleţnosti. 233 I ovakva klasifikacija nadleţnosti u praksi moţe donijeti nove nedoumice, jer u okviru podijeljenih i dopunjujućih nadleţnosti i Unija i drţave ĉlanice imaju ovlašćenja da djeluju. Ugovor iz Lisabona, dalje, precizira da će se nadleţnosti izmeĊu dva nivoa dijeliti na osnovu principa: dodijeljenih nadleţnosti; nadreĊenosti prava Unije; prinicipa subsidijarnosti i proporcionalnosti. S obzirom na to da su parlamenti drţava ĉlanica, na osnovu lisabonskog ugovora, dobili posebne nadleţnosti u implementaciji vertikalne nadleţnosti, potrebno je posebno objasniti princip subsidijarnosti i na koji naĉin će u budućnosti parlamenti drţava ĉlanica moći da nadgledaju primjenu ovog principa. Princip subsidijarnosti, uveden Ugovorom iz Mastrihta, neka je vrsta zaštite drţava ĉlanica od prebacivanja sve većeg broja nadleţnosti na nadnacionalni nivo. Osnova principa subsidijarnosti podrazumijeva da će se odluke donositi na nivou Unije samo u sluĉaju da se odluka ne moţe da adekvatan naĉin donijeti na nivou drţava ĉlanica. Ili, po tekstu ĉlana 5 (3) Ugovora o funkcionisanju Evropske unije: „U skladu sa principom subsidijarnosti, u oblastima koje ne spadaju u njenu isključivu nadleţnost, Unija interveniše samo, i u meri, u kojoj ciljevi razmatrane akcije ne bi mogli biti ostvareni na zadovoljavajući način od strane drţava članica, kako na centralnom tako i na regionalnom i lokalnom nivou, već se, imajući u vidu veličinu ili učinak razmatrane akcije, oni mogu bolje ostvariti na nivou Unije“ 234 Izvjesno je da princip subsidijarnosti ostavlja dosta prostora drţavama ĉlanicama i onemogućava Uniju da djeluje u pojedinim oblastima u kojima bi se napredak brţe postigao aktivnostima na nadnacionalnom nivou. Mnogi odredbu o subsidijarnosti tumaĉe kao prikriveno pravo „veta“ drţava ĉlanica. Koncept upravljanja na više nivoa proizišao je iz prouĉavanja višedimenzionalne strukture Evropske unije. 235 Ovaj relativno nov model proizašao je iz posmatranja procesa evropskih integracija i prvi put se moţe sresti upravo u studijama o 233 Ĉlanovi 2–6 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. Upor: Janjević Milutin (prireĊivaĉ), Konsolidovani ugovor o Evropskoj uniji – Od Rima do Lisabona, str. 60–62. 234 Janjević Milutin (prireĊivaĉ), Konsolidovani ugovor o Evropskoj uniji – Od Rima do Lisabona, str. 30. 235 Više o ovome: Piattoni Simona, The Theory of Multi-Level Governance: Conceptual, Empirical, and Normative Challenges, Oxford University Press, USA, 2010, p. 19–47. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 143 posljedicama koje po savremene politiĉke tokove ima integrisanje evropskih zemalja. Model se u većoj mjeri vezuje za Evropsku uniju iz razloga što ona posjeduje politiĉki sistem koji je diferencira u odnosu na meĊunarodne ogranizacije koje su nastale na sliĉan naĉin. Upravljanje na više nivoa podrazumijeva stalno pregovaranje izmeĊu drţava ĉlanica Evropske unije sa raznim politiĉkim i teritorijalnim akterima na nadnacionalnom i subnacionalnim nivoima. Koncept je posebno aktuelizovan nakon što su regionalne jedinice u Evropskoj uniji dobile na znaĉaju poslije Mastrihta. Formiranje više centara moći povlaĉi za sobom pitanje alokacije nadleţnosti izmeĊu ovih nivoa, a ujedno i disperziju moći koja je najvidljivija u okviru legislativne grane vlasti. U ovom sluĉaju ne postoji institucija koja suvereno raspolaţe legislativnim ovlašćenjima: ona su podijeljena izmeĊu Komisije, Savjeta i Evropskog parlamenta. Savremene nacionalne drţave takoĊe posjeduju više centara moći, ali izmeĊu njih postoji hijerarhija, pa je centralni nivo dominantniji u odnosu na niţe. U Evropskoj uniji to nije sluĉaj, pa se proces odluĉivanja sastoji u stalnom pregovaranju izmeĊu razliĉitih nivoa. U ovakvim uslovima javni i privatni akteri igraju znaĉajnu ulogu. Zbog toga se ĉesto kaţe da Unija sa svojim naĉinom funkcionisanja uvodi novi naĉin upravljanja stvarajući i omogućavajući stvaranje mreţe zainteresovanih aktera. 4.4. Vladavina prava u EU Ugovor o ustavu za Evropu predviĊao je da je jedna od temeljnih vrijednosti na kojoj poĉiva Unija vladavina prava. Njime je, takoĊe, i instutucionalna struktura reformisana kako bi pratila ovu osnovnu vrijednost. Isti principi potvrĊeni su i Ugovorom iz Lisabona, pa se u preambuli Ugovora o EU u ĉlanu 2 istiĉe da je Unija zasnovana, izmeĊu ostalih vrijednosti, i na vladavini prava. 236 Ideja vladavine prava je duboko ukorijenjena u okviru evropske tradicije pa je zbog toga preuzeta i nalazi se i u osnovi evropskih integracija. Vladavina prava se u Evropskoj uniji ostvaruje kroz nekoliko mehanizama, a postoji stalna teţnja da se ovi 236 Janjević Milutin (prireĊivaĉ), Konsolidovani ugovor o Evropskoj uniji – Od Rima do Lisabona, str. 29. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 144 mehanizmi prošire. Najznaĉajniji od ovih naĉina za ostvarivanje vladavine prava Unije jeste preko sudske instance EU – Suda pravde. Sud pravde jeste najviše sudsko tijelo u okviru Evropske unije, ali samo za pitanja i oblasti koje se nalaze u okviru acquis-a. Odredbe nacionalnog prava ne mogu biti predmet spora pred ovim sudom. Iako je 1992. godine uspostavljena saradnja izmeĊu zemalja EU u okviru dvije nove oblasti, polje djelovanja Suda pravde i dan danas obuhvata oblasti integracije, ne saradnje. Najprije je Sud pravde odluĉivao i imao pravo nadleţnosti samo i iskljuĉivo u okviru prvog stuba saradnje, tj. u oblastima koje su se ticale funkcionisanja zajednica. Ugovor iz Amsterdama „prebacio“ je politiku viza, azila... u prvi stub, pa je samim tim i proširio nadleţnost Suda pravde i na ove oblasti. Najzad, Ugovor iz Lisabona je i dio trećeg stuba tj. dio oblasti unutrašnjih poslova i pravosuĊa stavio pod okrilje djelovanja Suda pravde. Za sada izvan dometa ovog Suda samo oblast spoljne i bezbjednosne politike Evropske unije, jer u okviru ove oblasti i dalje se odluĉuje iskljuĉivo po principu meĊuvladine saradnje. Tokom istorijata integrisanja u okviru EC/EU graĊani su se vrlo ĉesto pozivali na odredbe osnivaĉkih ugovora Evropskih zajednica, a njihovi nacionalni sudovi tim povodom obraćali Sudu pravde za preliminarna mišljenja. Neka od ovih mišljenja postala su, u unutrašnjoj praksi EC, izvori prava. Sluĉajevi koji se istiĉu kao presudni za neposredno primjenjivanje prava Evropskih zajednica i nadreĊenost ovog prava u odnosu na nacionalno i koji su proširili listu prava drţavljana Evropskih zajednica koje nacionalni sudovi moraju štititi su Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen 237 i Costa v. Ente Nazionale per l' energia elettrica (ENEL). 238 Mišljenja koja je o ovim sluĉajevima dao Sud pravde postala su osnova za novo pravo – pravo Evropskih zajednica, potvrdili su pravo graĊanima da se ubuduće mogu pozivati na njega i na taj naĉin „natjerati“ nacionalne institucije da poštuju njihova prava i slobode garantovana na nivou Zajednice. Na taj naĉin inaugurisana su dva osnovna principa na kojima poĉiva pravo Evropske unije i to su: princip neposrednog djelovanja komunitarnog prava; princip nadreĎenosti komunitarnog prava. 237 Case 26/62, 1963, ECR 1. 238 Case 6/64, 1964, ECR 585. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 145 Sluĉaj Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen je pokrenut 1962. godine, a nastao je usljed povećanja carinskih stopa za karbamid formaldehid, što je po mišljenju holandskog graĊanina Van Gend en Loosa bilo suprotno odredbama ĉlana 12 Ugovora o Evropskoj ekonomskoj zajednici o smanjenju carinskih stopa. Na zahtjev holandske Komisije za tarife, Sud pravde Evropskih zajednica je ĉlan 12 protumaĉio kao „obavezu drţava ĉlanica da se uzdrţe od odreĊenog ponašanja“. 239 Ukoliko se drţava ĉlanica ne ponaša na taj naĉin, krši svoju ugovornu obavezu. Sud je svojim daljim tumaĉenjem objasnio na koji se naĉin obaveza drţave ĉlanice moţe posmatrati i kao pravo pojedinaca: priznavanjem Ugovoru o Evropskoj ekonomskoj zajednici svojstva ustava; priznavanjem koncepta komunitarnog prava kao novog pravnog poretka. Sud, dalje, zagovara stanovište da je u prirodi tog novog pravnog poretka ne samo da nameće obeveze pojedincima nego i da im dodjeljuje prava. Štiteći pravo graĊana EC da se pozivaju na ovaj, i na ostale ĉlanove Ugovora, Sud pravde je pokrenuo neposrednu zaštitu pojedinaca na teritoriji drţava ĉlanica. Costa v. ENEL je sluĉaj koji je inaugurisao drugi temeljni princip komunitarnog prava – princip nadreĊenosti komunitarnog prava u odnosu na nacionalno. Sluĉaj je pokrenuo italijanski drţavljanin Kosta pred milanskim sudom zbog raĉuna za elektriĉnu energiju kompanije, ĉiji je i sam bio akcionar. Kosta je tvrdio da je nacionalizovanjem ove kompanije prekršen Ustav Italije i Ugovor o EEC i to njegovi ĉlanovi 37, 53, 93 i 102. U pokušaju da utvrdi da je komunitarno pravo iznad nacionalnog prava, Sud se ponovo pozvao na stanovište da je Ugovor o EEC stvorio sopstveni pravni poredak, kao i u sluĉaju Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen. TakoĊe, naglašava se da Ugovor o EEC u stvari ima karakter ugovora – ustava. Ovo, kao što je već više puta isticano, u stvari znaĉi da su drţave ĉlanice, u odreĊenim oblastima, dio svojih nadleţnosti prenijele na nivo Zajednice i u okviru njih ona sada ima iskljuĉivu nadleţnost. Stoga, Sud je zakljuĉio da: 239 Kneţević Predić Vesna, navedeno djelo, str. 277. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 146 „izvršna snaga komunitarnog prava ne moţe varirati od drţave do drţave u zavisnosti od potonjih domaćih zakona a da se ne ugrozi ostvarenje ciljeva ugovora predviĎenih članom 5(2) i da se ne izazove diskriminacija zabranjena članom 7“. 240 Iako ugovorima nigdje nije striktno predviĊena nadleţnost Suda pravde u oblasti zaštite ljudskih prava, tokom svoje prakse, tumaĉenjem osnivaĉkih ugovora i davanjem preliminarnih mišljenja, Sud je proširio svoju djelatnost i na ovu oblast. Najjaĉi mehanizam koji stoji na raspolaganju subjektima unutar Unije a u svrhu zaštite vladavine prava jeste mogućnost podnošenja tuţbe za poništenja akta. Lisabonski ugovor je dalje proširio dostupnost ove tuţbe. Sistem sudske kontrole u Evropskoj uniji unaprijeĊen je ĉlanom 277 Ugovora o funkcionisanju EU 241 koji predviĊa mogućnost podnošenja prigovora na primjenljivost odreĊene uredbe. Pristupanjem Evropske unije Evropskoj konvenciji za ljudska i manjinska prava odluke EU iz ove oblasti postaće podloţne kontroli Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu. Na taj naĉin će biti omogućena dvostruka kontrola ovih akata. Na osnovu svega reĉenog nameće se zakljuĉak da u Evropskoj uniji postoji stalna teţnja da se unaprijedi vladavina prava i to na osnovu jaĉanja mehanizama sudske kontrole i zaštite. 240 Ibid., str. 297. 241 Janjević Milutin (prireĊivaĉ), Konsolidovani ugovor o Evropskoj uniji – Od Rima do Lisabona, str. 166. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 147 5. Teorijski pristupi pitanju demokratije u Evropskoj uniji Kada se govori o demokratiji unutar Evropske unije nepobitno se misli na njene nadnacionalne/komunitarne, a ne na meĊuvladine politike. 242 Zagovornici meĊuvladine teorije u integrisanju Evropske unije pojam demokratije na nivou EU vezuju za pojam demokratije unutar drţava ĉlanica i otuda smatraju da je Unija demokratski legitimna. Da bi se sveobuhvatnije razmotrilo pitanje demokratije u politiĉkom sistemu EU, na ovom mjestu će biti izloţeni svi teorijski pristupi i pravci koji su se bavili demokratijom u Evropskoj uniji, dakle, i oni koji smatraju da u EU ne postoji manjak demokratske legitimnosti. S obzirom na to da sve teorijske rasprave o problemu demokratije na evropskom nivou polaze od pitanja da li u Evropskoj uniji postoji demokratski deficit i da se ovaj pojam vezuje upravo za nju, u objašnjavanju demokratije na nadnacionalnom nivou poĊimo prvo od definisanja samog pojma “demokratski deficit”. 5.1. Pojam demokratskog deficita Budući da „oĉevi osnivaĉi“ Evropskih zajednica nisu pridavali previše paţnje demokratiji, ona postaje pitanje kome treba posvetiti više paţnje od trenutka kada se sve više oblasti koje imaju direktan uticaj na ţivot graĊana poĉinje prenositi sa nacionalnog na nivo Zajednice/Unije. Definicija demokratskog deficita polazi od predstave da postoje demokratski problemi u okviru Evropske unije, a koji direktno proizilaze iz procesa nastanka Evropske unije. Termin „demokratski deficit“ prvi je upotrijebio Bil Njuton Dan, britanski ĉlan Evropskog parlamenta u pamfletu 1980. godine 243 242 Vid: Samardţić Slobodan, Postoji li demokratija u nadnacionalnoj zajednici? – Jedinstven slučaj Evropske unije, u: Podunavac Milan (prireĊivaĉ) Drţava i demokratija, str. 476. 243 Navedeno prema: Siedentop Larry, Democracy in Europe, Columbia University Press, 2001. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 148 Postoji više definicija demokratskog deficita, a ovdje će biti izloţena dopunjena „standardna verzija“, ĉiji je tvorac Dţosef Vajler. Manjak demokratije u Evropskoj uniji postoji iz pet razloga: 244 1. U okviru Evropske unije ne postoji ravnoteţa u horizontalnoj podjeli vlasti, a takoĊe, ne postoji ni balans izmeĊu grana vlasti, izvršne, zakonodavne i sudske, već je osjetno jaĉa izvršna vlast u odnosu na parlamentarnu. Razlog je slabo razvijena parlamentarna kontrola u Uniji. TakoĊe, unutar Evropske unije akte i odluke zajedno usvajaju institucije izvršne i parlamentarne vlasti. Uz izuzetak spoljne i bezbjednosne politike, odluke donosi ili Savjet samostalno ili Savjet zajedno sa Evropskim parlamentom u okviru procedura saradnje i saodluĉivanja. S obzirom na to da je i dalje veliki broj oblasti u okviru kojih Savjet odluĉuje samostalno, a da je Evropska komisija gotovo ekskluzivni predlagaĉ akata u Uniji, jasno je da „izvršna vlast“ ima bolju poziciju u odnosu na parlamentarnu vlast u legislativnoj djelatnosti. I pored toga što svi parlamenti drţava ĉlanica posjeduju odbore za evropske integracije, stavovi koje ministri drţava ĉlanica i predstavnici koje vlade imenuju kao komesare najĉešće su izvan monitoringa od strane ovih parlamentarnih odbora, upravo zbog ĉinjenice da su sjednice Savjeta i Komisije zatvorene za javnost. Ovo utiĉe na to da se i u okviru drţava ĉlanica javlja jaĉanje izvršne vlasti u odnosu na zakodavnu kada su u pitanju evropski poslovi. 2. Evropski parlament je suviše slab i u tom smislu ne odgovara potrebama i ne štiti interese graĊana koji neposredno utiĉu na njegov izbor. Bez obzira na konstantno jaĉanje ove institucije od 1979. godine, još uvijek postoji dosta razloga zbog kojih parlament ne predstavlja demokratsku instituciju. 3. Ne postoje „evropski izbori“ u pravom smislu rijeĉi, jer graĊani ne mogu da glasaju o evropskim listama i politikama. Jedina mogućnost jeste glasanje na referendumima, ali se i oni sve manje koriste kao ratifikacioni instrumenti zbog brojnih negativnih ishoda u prošlosti. Izbori za Evropski parlament nisu evropski izbori, ne postoje partije na evropskom nivou. Evropski izbori su gotovo nezanimljivi za graĊanina Evropske unije. Kampanje za izbore za Evropski parlament u velikoj mjeri 244 Dopunjena standardna verzija demokratskog deficita navedena prema: Hiks Sajmon, Politički sistem Evropske unije, str. 177–178. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 149 obuhvataju nacionalna pitanja i probleme, a ne evropske; odsustvo jedinstvenog izbornog sistema, ĉinjenica da evropske politiĉke grupe nisu relevantan faktor na ovim izborima doprinose navedenoj konstataciji. TakoĊe, ovakvi „evropski izbori“ ne doprinose stvaranju evropskog demosa, što je još jedan od preduslova za demokratiju. 4. Evropska unija je nerazumljiva za njene graĊane. Ogroman birokratski aparat, sloţene procedure za donošenje odluka, netransparentnost rada institucija utiĉu na to da je Evropska unija nerazumljiva velikoj većini stanovništva. Svoje nezadovoljstvo graĊani pokazuju neizlaskom na izbore za Evropski parlament i, vrlo ĉesto, odbijanjem reformskih ugovora; prvo Ugovora o ustavu, a potom i Ugovora iz Lisabona. I mada je u drugom pokušaju Ugovor iz Lisabona prihvaćen u Irskoj, na ponovljeni referendum je izašao veoma nizak procenat graĊana ove drţave. Sam Vajler je za prevazilaţenje ovog problema predlagao formiranje „Evropskog javnog prostora“, što bi bio veliki korak u pogledu jaĉanja transparentnosti Unije, a za njegovo ostvarivanje nije neophodno vršiti reviziju osnivaĉkih ugovora već je do cilja moguće doći sporazumom izmeĊu institucija i to: Evropske Komisije, Savjeta i Evropskog savjeta. 245 Na osnovu ove inicijative cjelokupni proces donošenja odluka u Uniji, ne samo komitologije, ukljuĉujući i svu dokumentaciju, bio bi stavljen na internet. 246 Pod dokumentima se u ovom sluĉaju ne podrazumijevaju samo bilteni i ţurnali Evropskih zajednica, već se ovo odnosi na sva dokumenta, pri ĉemu povjerljiva i tajna dokumenta mogu biti na vrijeme i na pravi naĉin zaštićena. U predlogu se istiĉe da dokumenti moraju biti dostupni u svako doba javnom mnjenju. Na ovaj naĉin graĊani bi u svakom trenutku bili upućeni u rad Unije, takoĊe, mogli bi da prate koliko se napredovalo u donošenju neke odluke koja je za njega od posebnog znaĉaja. Pored boljeg sistema informisanja javno objavljivanje dokumentacije bi bilo znaĉajno i za mlaĊe generacije. 247 245 Vajler Dţosef H. H., Ustav Evrope, str. 388. 246 Lexcallibur – Evropski javni kvart. 247 S obzirom na to da je od formulisanja ovog predloga prošlo više godina, neophodno je istaći da je ova inicijativa u velikoj mjeri urodila plodom, jer danas se na internet portalu Evropske unije mogu pronaći svi relevantni dokumenti i odluke koje imaju neposredan uticaj na graĊane Unije. Na ovaj naĉin graĊani na pravi naĉin koriste ova publikovana dokumenta i koriste ih u objavljivanju nauĉnih radova, prilikom ostvarivanja svojih prava u procesima eventualnih tuţbenih zahtjeva itd. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 150 5. Zbog svih ovih gorenavedenih razloga unutar Evropske unije se donose politike koje ne podrţava većina graĊana u velikom broju drţava ĉlanica Unije. Teoretiĉari se uglavnom slaţu u pogledu sadrţine demokratskog deficita unutar Evropske unije, pa se tako Craig i de Burca u obrazlaganju pozivaju na sljedeće razloge: 248 1. „Nemogućnost da se odgovori na demokratski pritisak“ – glasaĉi ne mogu da promijene vladu Unije, jer tijelo koje biraju, Evropski parlament, samo je jedna komponenta legislativnog procesa Evropske unije. 2. Rastući disbalans izmeĊu egzekutivne i legislativne vlasti unutar Unije. 3. Uloga komitologije u Uniji ĉini da jaĉa uloga tehnokrata i interesnih grupa koji dobijaju sve znaĉajniju ulogu. 4. Zbog prenošenja nadleţnosti sa niţeg nivo na nivo Unije, politike se udaljuju od graĊana. 5. Problem transparentnosti i kompleksnosti – većina akata koji se usvajaju iza „zatvorenih vrata“, kao i sloţenost procedura za usvajanje doprinose da graĊani ne razumijevaju procese i politike Unije. 6. Rastući disbalans izmeĊu trţišta i kapitala. 5.2. Demokratski legitimna Unija Đandomeniko Majone, tvorac teorije regulatorne politike, zagovara stav da problem sa kojim se Unija suoĉava nije rezultat manjka demokratije. 249 Sve rasprave o demokratizaciji unije upravo polaze od standardne definicije demokratskog deficita – prirode, ciljeva i funcionisanja Unije, a to je pogrešan put. Argumenti ovih teoretiĉara idu u pravcu logiĉnog prelivanja integracije na politiĉku, pa se, u skladu sa tim, i elementi za demokratizaciju prepoznaju na osnovu onih sa nacionalnog nivoa. Jedini 248 Upor: Craig P, Bùrca de G, EU Law, Texts, Cases and Materials, Oxford 2003, p. 168. 249 Vidjeti: Majone Giandomenico, Europe’s ’Democratic Deficit’: The Question of Standards“ European Law Journal, Vol. 4, No 1, 1998, p. 5-28 i Follesdal Andreas and Hix Simon, Why There is A Democratic Deficit in the EU: Responce to Majone and Moravcsik, European Governance Papers, 2005, No. C-05- 02, 2005, p. 7. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 151 mogući model kome ih vode argumenti u tom pravcu je onaj federalni koji, pak, ne uţiva pretjeranu podršku u evropskim zemljama. Ugovorna i reformatorska rješenja do sada nisu ostavila nikakav optimizam u smjeru buduće transformacije Unije u zajednicu federalnog karaktera. U skladu sa tim, Majone smatra da nije realistiĉan pristup po kome se demokratija u Uniji ocjenjuje na osnovu standarda koji nisu prisutni sada niti će to biti sluĉaj u budućnosti. S obzirom na to da je Evropska unija regulatorno tijelo, poput bilo koje korporacije, proces donošenja odluka unutar nje ne mora biti demokratski. Zbog toga nije potrebno raditi na njenoj demokratizaciji, jer bi svi pokušaji bili kontraproduktivni. Tako bi neposredni izbor Evropske komisije i dalje jaĉanje Evropskog parlamenta, po rijeĉima Majonea, vodili politizovanju Unije. Evropska unija razvija trend upotrebe regulative u promociji evropskih integracija – evrocentrizam. Majone predlaţe transparentniji proces donošenja odluka; veći profesionalizam sluţbenika Unije; tehniĉku ekspertizu; pravila koja štite prava manjina; kao i efikasniji monitoring od strane privatnih aktera, medija i parlamentaraca kako na evropskom tako i na nacionalnom nivou. Iako istiĉe da Evropska unija nema problema sa manjkom demokratske legitimnosti, Majone smatra da je prisutan manjak politiĉke odgovornosti. Problem, dakle, nije demokratske prirode, već je u pitanju „kriza kredibiliteta“. Profesor harvardskog univerziteta Endrju Moravĉik smatra da je apsurdno definisati Evropsku uniju kao despotsku tvorevinu koja ne posjeduje demokratske karakteristike. On istiĉe da je mišljenje koje zagovaraju evroskeptici nije istinito iz više razloga. 250 Evropska unija nije „super drţava“ i ne treba se plašiti njenog „birokratskog despotizma“. 251 250 Endrju Moravĉik je centralna figura druge velike teorije evropskih integracija – meĊuvladinog pristupa, nakon neofunkcionalizma, koji se zalaţe za integraciju u tehniĉkim oblastima koja bi se vremenom prelila (spill over) i na druge oblasti. Teoriju je formulisao profesor na harvardskom univerzitetu Stenli Hofman, a razvili upravo Moravĉik i Tejlor. Po ovom stanovištu integracija je zero-sum igra. Jednoglasnost je pravilo odluĉivanja, a nadnacionalne institucije imaju više konsultativnu i sekundarnu ulogu. 251 Vidjeti: Moravcsik Andrew, In Defence of the 'Democratic Deficit': Reassessing Legitimacy in the European Union, JCMS, Vol. 40, No. 4, 2002, p. 603–624. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 152 Evropska unija nije neodgovorna tehnokratija. U njoj postoji direktna i indirektna kontrola njenih institucija na više nivoa – direktna od strane njene neposredno izabrane institucije, Evropskog parlamenta i indirektna preko izabranih predstavnika drţava ĉlanica. Moravĉik istiĉe da su ministri u nacionalnim vladama najodgovorniji politiĉari. Evropski parlament je tokom nekoliko institucionalnih reformi u Evropskoj uniji izašao kao najveći pobjednik od svih drugih institucija. UvoĊenjem procedure saodluĉivanja 1992. Parlament je dobio jednaka prava kao i Savjet u procesu donošenja odluka. Ova procedura omogućila je drţavama da ako budu nadglasane u okviru Savjeta, još uvijek imaju mogućnost da lobiraju za svoju poziciju o istom predlogu u Evropskom parlamentu. Osvrćući se na stav zagovornika teorije demokratskog deficita da je Evropska unija strana i nerazumljiva za obiĉnog graĊanina, Moravĉik naglašava da je EU sada transparentnija nego većina nacionalnih sistema. Evropska unija omogućava interesnim grupama, civilnom društvu, privatnim i fiziĉkim licima direktan pristup informacijama, pa je sada njena pozicija otvorenija u vezi s tim pitanjem nego na nacionalnom nivou. GraĊani u cilju zaštite svojih prava mogu da se obraćaju Sudu pravde, ombudsmanu i Evropskom parlamentu. Na taj naĉin Evropska unija im omogućava da na neposredan naĉin ukazuju na povrede prava i nepravilnosti u sistemu funkcionisanja Unije. U liberalno-meĊuvladinoj teoriji Endrjua Moravĉika se istiĉe da su u Uniji jako razvijena kontrolna ovlašćenja, pored aktivnosti nacionalnih sudova i Suda pravde, monitoring vrše nacionalni parlamenti i Evropski parlament. Boljoj kontrolnoj funkciji i monitoringu doprinosi uvoĊenje „early warning“ mehanizma za nacionalne parlamente. Mehanizam kontrolisanja primjene principa subsidijarnosti od strane parlamenata drţava ĉlanica predstavljen je Ugovorom o ustavu Evropske unije, a postao sastavni dio prava Unije sa Ugovorom iz Lisabona. Na taj naĉin drţave ĉlanice će moći da blokiraju legislativne predloge i prije nego što oni „napuste“ Evropsku komisiju. Moravĉik dalje iznosi argumente po kojima se unutar Unije mora postići visoki stepen saglasnosti izmeĊu drţava ĉlanica prilikom usvajanja odluka. Tako je npr. neophodna jednoglasnost za reformu ugovora. U Uniji postoji stalno pregovaranje izmeĊu drţava ĉlanica o svim politikama. Proces pregovaranja je posebno iscrpan kada Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 153 se radi o „osjetljivim“ pitanjima po drţavnu suverenost, što zapravo znaĉi da drţave neće donijeti odluku koja je protivna njihovim interesima i interesima njihovih graĊana. Zakljuĉak je da evropska demokratija nije neophodna, jer su institucije Evropske unije direktno kontrolisane od strane drţava ĉlanica. Zbog toga što drţave ĉlanice nesumnjivo posjeduju demokratski legitimitet i ne mogu se okarakterisati kao nedomokratske, Evropska unija dobija svoj legitimitet upravo od njih. Po njegovom mišljenju, demokratska legitimizacija nije neophodna iz najmanje dva razloga. Evropska unija je produkt meĊunarodnog sporazuma, dogovora izmeĊu drţava, koji je pretoĉen u ugovor(e). Integracija je omeĊena ovim ugovorima i okvir je odrţiv i prihvatljiv za drţave ĉlanice. MeĊusobnim dogovorom i stalnim usklaĊivanjem pitanja koja su predmet neslaganja drţave kontrolišu proces koji, s vremena na vrijeme, prevazilazi ustaljenu dinamiku, ali se najĉešće odrţava status quo. Najzad, uvoĊenje i predstavljanje metoda za participaciju na nadnacionalnom nivou ne mora i neće neminovno povećati nivo participacije, a samim tim ni nivo legitimizacije. U velikoj mjeri ovaj stav je potvrĊen pravima koja su uvedena, a koja se u manjoj mjeri koriste od strane evropskih graĊana. Ovdje se kao primjer nameće biraĉko pravo za izbor ĉlanova Evropskog parlamenta, koje se koristi mnogo manje u odnosu na izbore za nacionalni parlament. Odgovor na pitanje zašto je to tako leţi u karakteru Unije koja je tehniĉke prirode, i koja moţe da podnese politiĉku apstinenciju svojih graĊana. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 154 Grafikon 1: Participacija u Evropskoj uniji: procenat graĎana koji podržavaju participaciju na nivou EU Izvor: Eurobarometar, prema: Micossi Stefano, Democracy in the European Union, CEPS Working Document No. 286, 2008, p. 2. Moravĉik se osvrće i na neuspjeh Ugovora o ustavu i ovog reformskog pokušaja u pravcu demokratizacije Unije. 252 Po njegovom mišljenju, u pogledu transformisanja Unije u oblik federalnog karaktera, Ugovor o ustavu je predstavljao potpuni neuspjeh, dok neuspjeh samog dokumenta proizilazi iz njegove nedovoljne ambicioznosti i nespremnosti Francuske, Njemaĉke i Velike Britanije da i ovakav dokument prihvate. 5.2.1. Evropska unija i suverenost Postoje ĉetiri razliĉita stanovišta odnosa drţave i prava prema mišljenju Nila Mekormika: 1) jusnaturalistiĉka doktrina – drţava je zasnovana na pravu i zavisi od prava. Zakoni omogućavaju njenu legitimnost. Prirodno pravo je moralno pravo i drţava ga ne moţe ograniĉavati. (Teorija koja ima uporište u Lokovom uĉenju); 2) 252 Više o ovome: Moravcsik Andrew, What Can We Learn from the Collapse of the European Constitutional Project?, Politische Vierteljahresschrift, 47:2, 2006. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 155 pravo proistiĉe iz drţave – suverena vlast je nadreĊena svim pojedincima, osim pravu pojedinca da ţivi bezbjedno. Bez zakona pojedinci su u stalnom sukobu – svi protiv svih. (Hobs); 3) pravo i drţava su uzajamno zavisni; 4) postoji identitet prava i drţave: pravo i drţava ne prozilaze jedno iz drugog, dakle, pravo i drţava su samo razliĉito viĊenje jednog istog objekta (Hans Kelzen). 253 Govoreći o suverenosti Evropske unije, a polazeći od njenih institucija, Mekormik smatra da najprije treba istaći već pomenutu presudu Evropskog suda pravde iz 1964. godine u sluĉaju Costa vs. Enel, po kojoj Evropske zajednice stvaraju novi pravni poredak. Prije ukidanja strukture EU koja je obuhvatala tri stuba, teorije o suverenosti su se fokusirale na I stub ili Evropske zajednice i to zahvaljujući tome što u okviru prvog stuba Sud pravde ima nadleţnost da odluĉuje o sporovima i da tumaĉi znaĉenje pojedinih odredbi i akata komunitarnog prava. Presude Suda pravde su obavezujuće za drţave ĉlanice. Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, kao što je već više puta istaknuto, nadleţnost Suda se proširila i na oblast unutrašnjih poslova i pravosuĊa. Hijerarhijski posmatrajući, nesumnjivo je da Sud pravde ima primat u odnosu na najviši sud unutar drţave ĉlanice, kao i da se pravo EU primjenjuje neposredno na teritoriji drţava ĉlanica. To je, dakle, najbolji dokaz da drţave ĉlanice u tim oblastima više nemaju iskljuĉivu nadleţnost. Presude Suda pravde su izvori prava unutar Unije. S obzirom na to da Unija nema oblik ili ustrojstvo poput federacije ili konfederacije, tj. nalik na drţave u tradicionalnom smislu, ne bi se moglo reći da posjeduje suverenitet u pravom smislu rijeĉi. Ali, upravo je priroda funkcionisanja Evropske unije doprinijela da koncept nacionalne drţave i ujedno suverenost koja se vezuje za ovakav oblik ureĊenja gube na znaĉaju. Posmatrajući drţave ĉlanice, Unija je uticala da više ne postoje apsolutno suverene drţave. Uzimajući u obzir da je sloboda pojedinca u stvari garant demokratiĉnosti jedne zajednice, moglo bi se reći da je Evropska unija demokratska. Mekormik dalje istiĉe da 253 Upor: MacCormick Neil, Questioning Sovereignty – Law, State, and Nation in the European Commonwealth, Oxford University Press, 1999, p. 19–22. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 156 i kontrolni mehanizmi unutar Unije garantuju da su odluke koje se donose unutar nje demokratske. 254 5.3. Demokratski deficitarna Unija Jedan od glavnih zagovornika teorije o postajanju problema demokratije u Evropskoj uniji Sajmon Hiks odbacuje većinu obiljeţja standardne verzije demokratskog deficita. 255 Po njegovom mišljenju manjak demokratije u Uniji ne postoji zbog jaĉe izvršne vlasti; slabog Evropskog parlamenta; udaljenosti graĊana od politika koje nisu u skladu sa ţeljama graĊana. Glavni problem je nedostatak evropskog karaktera izbora. Demokratija se ne moţe poistovjetiti samo sa politiĉkim ishodima koji su dizajnirani u skladu sa interesima stanovništva. Esencijalni karakter demokratije predstavlja mogućnost graĊana da biraju izmeĊu razliĉitih politiĉkih opcija, tj. grupacija koje se ravnopravno takmiĉe za naklonost biraĉa na izborima. Na ovaj naĉin, svaki politiĉki akter je odgovoran za svoje postupke i na biraĉima je da “ocijene” njegovu politiĉku aktivnost. Ali, pored ovog, nesumnjivo najznaĉajnijeg politiĉkog prava – biraĉkog, participacija graĊana u politiĉkom ţivotu ukljuĉuje i podrazumijeva politiĉke debate, suĉeljavanje mišljenja i pregovaranje. Osnova demokratije je politiĉki izbor. U Evropskoj uniji “politiĉka utakmica” je znaĉajno limitirana prvenstveno zbog toga što je naglasak na ekonomskoj integraciji, u okviru koje se odluke donose na osnovu ustaljenih mehanizama na koje je gotovo nemoguće uticati “spolja”. Ukoliko biraĉi imaju ovakvu predstavu o politikama EU, kao i svijest da je nemoguće na bilo koji naĉin promijeniti ove mehanizme, jasno je zašto iskazuju sve manje interesovanja za evropske parlamentarne izbore. Neglasanje na izborima za Evropski parlament na neposredan naĉin odraţava nezadovoljstvo administracijom EU i utiĉe na narastajući evroskepticizam. Input strana demokratije u Evropskoj uniji kompletno nedostaje. Proces izbora nacionalnih predstavnika koji donose većinu odluka u Savjetu odvija se kroz nacionalne 254 Ibid., p. 137–157 255 Vidjeti: Hiks Sajmon, Politički sistem Evropske unije, str. 175–203 i Follesdal Andreas and Hix Simon, Why There is A Democratic Deficit in the EU: Responce to Majone and Moravcsik, European Governance Papers, 2005, No. C-05-02. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 157 izbore, gdje evropske politike ne predstavljaju predmet nadmetanja. Nesumnjivo je da evropska orijentacija ima makar djelimiĉno udjela u izboru politiĉkih kandidata na nacionalnom nivou, ali ona nije od presudnog znaĉaja, jer se ovi izbori baziraju na nacionalnim politiĉkim i ekonomskim programima. Izuzetno rijetko su evropska pitanja predmet predizbornih politiĉkih debata. Izbori za Evropski parlament su više kao drugorangirani izbori ili „drugorazredno nacionalno takmiĉenje“ 256 i kao takvi su nezanimljivi za evropske graĊane. Nerijetko na njima pobjeĊuju opozicione partije. Ne treba posebno isticati da su izbori veoma vaţan mehanizam u obrazovanju politiĉkog identiteta. U EU ne postoji evropski demos, ali ovo ne iskljuĉuje mogućnost formiranja evropskog politiĉkog identiteta. Za tako nešto neophodna je demokratska politiĉka utakmica. Kada je rijeĉ o politiĉkim partijama na nacionalnom nivou, tj. u okviru drţava ĉlanica, socijalisti su na vlasti u većini zemalja koje su lijevo orijentisane, dok su one u kojima je desnica na vlasti podijeljene na hrišćansko-demokratske i konzervativce. Ljeviĉarske drţave zagovaraju evropske integracije, dok su graĊani koji podrţavaju desniĉarske partije po pravilu evroskeptici. Više puta je ukazano na ĉinjenicu da izbori za Evropski parlament nisu interesantni evropskim graĊanima, ali kada su u pitanju referendumi i glasanje o pojedinim suštinskim odlukama za razvoj Unije i drţava ĉlanica, situacija je bitno drugaĉija. Tabela 5: Referendumi o evropskoj integraciji, 1972–2003. Izvor: Hiks Sajmon, Politiĉki sistem Evropske unije, str. 195. Datum Država članica Tema Rezultat (da u %) Izlaznost (%) 23. 04. 1972. Francuska Proširenje 68.3 60.2 10. 05. 1972. Irska Ĉlanstvo 83.1 70.9 24–25. 09. 1972. Norveška Ĉlanstvo 46.5 79.2 02. 10. 1972. Danska Ĉlanstvo 63.1 90.1 256 Hiks Sajmon, Politički sistem Evropske unije, str. 190. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 158 03. 12. 1972. Švajcarska Ugovor (EC- EFTA) 72.5 52.0 05. 06. 1975. Velika Britanija Ĉlanstvo (nastavak) 67.2 64.0 23. 02. 1982. Grenland Ĉlanstvo (nastavak) 46.0 74.9 26. 02. 1986. Danska Ugovor (SEA) 56.2 75.4 06. 05. 1987. Irska Ugovor (SEA) 69.6 44.0 18. 06. 1989. Italija Mandat za Ugovor Spineli 88.1 85.4 03. 06. 1992. Danska Ugovor I (Mastriht) 49.3 82.9 18. 06. 1992. Irska Ugovor (Mastriht) 68.7 57.3 20. 09. 1992. Francuska Ugovor (Mastriht) 51.1 69.7 06. 12. 1992. Švajcarska Ugovor (EEA) 49.7 78.0 13. 12. 1992. Lihteštajn Ugovor (EEA) 55.8 87.0 18. 05. 1993. Danska Ugovor II (Mastriht) 56.8 85.5 12. 06. 1994. Austrija Ĉlanstvo 66.6 82.4 16. 10. 1994. Finska Ĉlanstvo 56.9 70.4 13. 11. 1994. Švedska Ĉlanstvo 52.3 83.3 20. 11. 1994. Ajlandska ostrva Ĉlanstvo 73.6 49.1 28. 11. 1994. Norveška Ĉlanstvo 47.8 89.0 09. 04. 1995. Lihtenštajn Ĉlanstvo (EEA) 55.9 82.1 08. 06. 1997. Švajcarska Ĉlanstvo (otvoreni pregovori) 25.9 35.0 22. 05. 1998. Irska Ugovor (Amsterdam) 61.7 56.3 27. 05. 1998. Danska Ĉlanstvo u EMU 46.9 87.5 21. 05. 2000. Švajcarska Ugovor (EU- Švajcarska) 67.2 48.0 28. 05. 2000. Danska Ĉlanstvo u EMU 46.9 87.5 04. 05. 2001. Švajcarska Ĉlanstvo 23.2 55.0 Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 159 (obnavljanje pregovora) 07. 06. 2001. Irska Ugovor I (Nica) 46.1 34.8 19. 10. 2002. Irska Ugovor II (Nica) 62.9 79.5 09. 03. 2003. Malta Ĉlanstvo 53.5 90.9 23. 03. 2003. Slovenija Ĉlanstvo 89.6 60.2 12. 04. 2003. MaĊarska Ĉlanstvo 83.3 45.6 10–11. 05. 2003. Litvanija Ĉlanstvo 89.9 63.4 16–17. 05. 2003. Slovaĉka Ĉlanstvo 92.5 52.2 07–08. 06. 2003. Poljska Ĉlanstvo 77.5 58.9 13–14. 06. 2003. Ĉeška Republika Ĉlanstvo 77.3 55.2 14. 09. 2003. Estonija Ĉlanstvo 66.8 64.1 14. 09. 2003. Švedska Pristupanje EMU 42.0 82.6 23. 09. 2003. Letonija Ĉlanstvo 67.7 72.5 Sliĉno Hiksu, brojni autori smatraju da Evropska unija nikada neće biti dovoljno efikasna dok ne postane demokratska na prvom mjestu. 257 Demokratska legitimnost je preduslov za efikasnost. 5.4. Demokratski deficit – problem funkcionalne, ne institucionalne prirode Teorije koje zagovaraju demokratski deficit svakako su brojnije u odnosu na stavove po kojima problem demokratskog legitimiteta nije od presudnog znaĉaja za funkcionisanje Unije. Postoje i stavovi po kojima Evropska unija nije fundamentalno nedemokratska pošto su njen osnovni institucionalni mehanizam i naĉin donošenja odluka demokratski. Zagovornik ove teorije Kristof Krombez napominje da u Evropskoj uniji postoje dva zakonodavna i jedno izvršno tijelo, te da se, stoga, ovakva intutucionalna struktura 257 Npr: Chopin T, Macek L, The Reform Treaty: are we moving towards a European Union policy [sic]?, European Issues (Foundation Robert Schuman), 78, November, 2007. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 160 Unije ne razlikuje od one na nacionalnim nivoima. 258 Po mišljenju Krombeza – hardware Unije, tj. njen institucionalni dizajn, demokratski je, pod uslovom da se Savjet posmatra kao jedan od dva doma Parlamenta u kome su predstavljene drţave ĉlanice, dok su u EP predstavljeni graĊani Unije. Komisija je u ovakvoj institucionalizaciji izvršno tijelo. Problem je u softweru, procesu donošenja odluka, jer nedostaju transparentnost i kontrola, a osim toga naĉin usvajanja odluka je previše komplikovan. U Evropskoj uniji postoje dvije „struje“ koje nastoje da transformišu proces donošenja odluka unutar nje: prva, kojoj pripadaju evroskeptici i koja teţi jaĉanju Savjeta kod donošenja odluka, i, druga, federalistiĉka, koja se zalaţe za osnaţivanje Parlamenta. Oba ova sistema – od Evrope nacionalnih drţava, u prvom, do federalne, u drugom sluĉaju – mogu biti demokratska, ali problem manjka demokratije ne bi kljuĉno i konaĉno bio riješen samo regulisanjem ovog pitanja, on zavisi i od drugih elemenata. Debata koja u EU traje od osnivanja ECSC traje još uvijek i nema izgleda da će biti završena u bliskoj budućnosti. Ĉak i primjeri proširivanja nadleţnosti Evropskog parlamenta u suštinskom smislu nisu dovele do napretka u rješavanju problema, jer je ovo tijelo ostalo iskljuĉeno iz pojedinih oblasti saradnje. Demokratizacija je prema Krombezovom stavu moguća otvaranjem sjednica Savjeta za javnost. Institucija koja je najuticajnija u okviru institucionalne strukture Unije i u okviru koje se rješavaju najznaĉajnija pitanja, predstavlja stalno mjesto pregovaranja i usklaĊivanja interesa i mišljenja izmeĊu drţava ĉlanica. S obzirom na to da se u okviru ove institucije donose odluke u svim oblastima saradnje i integracije drţava ĉlanica, a da te odluke imaju neposredan uticaj na ţivot graĊana, potrebno je graĊanima omogućiti neposredan uvid u sve akte. Drugi Krombezov predlog za demokratizaciju Unije neposredno se odnosi na Evropsku komisiju. Po njegovom mišljenju moguća su dva naĉina za njen izbor: ameriĉki model koji podrazumijeva direktan izbor predsjednika, koji potom ima mandat da imenuje ĉlanove EK, izbor potvrĊuje Savjet; i drugi, koji postoji u zemljama parlamentarne demokratije – Parlament izglasava Komisiju. U oba ova sluĉaja, 258 Vidjeti: Crombez Christophe, The Democratic Deficit in the European Union: Much A do about Nothing?, European Union Politics, Vol. 4, No. 1, 2003, p. 101–120. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 161 nadleţnosti Komisije se ne bi promijenile, već samo naĉin njenog imenovanja. Sada postoji situacija u kojoj drţava ĉlanice koncentrišući vlast u rukama Savjeta namjerno biraju slabu Evropsku komisiju. 259 5.5. PrilagoĎavanje demokratskih principa modelu Evropske unije Polazna osnova teoretiĉara koji su zagovornici “nove forme” demokratije na evropskom nivou jeste ta da razlog demokratskog deficita u Uniji treba traţiti u tome što tradicionalne forme demokratskog predstavljanja nisu primjenljive u sluĉaju Evropske unije. Zbog toga ne treba prilagoĊavati Uniju ovim principima, već principe demokratskog predstavljanja treba prilagoditi Uniji. Tako npr. postoje stanovišta prema kojima graĊani Unije nisu u potpunosti lišeni mehanizama za politiĉki uticaj, zbog toga što vrše pritisak na svoje nacionalne parlamente i vlade, a preko njih i na Savjet i Evropski savjet. 260 TakoĊe, na indirektan naĉin graĊani su do sada mogli i da kontrolišu sastav Evropske komisije, pa je tako 2004. godine bilo sprijeĉeno imenovanje italijanskog kandidata Butiljonea za komesara, na taj naĉin što su se partije u Evropskom parlamentu oštro suprotstavile njegovom izboru. I pored dva nivoa i dvije vrste politiĉkog predstavljanja u Uniji i dalje postoji manjak demokratske kontrole politiĉkog sistema i efektivnog politiĉkog predstavljanja. Zagovornik ovog stanovišta Piter Mer smatra da se ovo neadekvatno politiĉko predstavljanje moţe sagledati sa tri aspekta: kroz slabost i manjak ovlašćenja Evropskog parlamenta koji ne moţe na pravi naĉin da kontroliše izvršnu vlast; na osnovu nemogućnosti partija na evropskom nivou da sprovode volju i reprezentuju interese svojih biraĉa; kroz nedostatak vlade koja bi bila formirana na osnovu rezultata izbora. Dakle, za razliku od nacionalnih drţava u Evropskoj uniji ne postoji vlada koja bi bila odgovorna Evropskom parlamentu ili graĊanima. U tom smislu Komisija je ograniĉeno odgovorna EP i to na taj naĉin što Parlament odobrava sastav EK. Uz to Parlament ima samo na izvjestan naĉin uticaj na Komisiju, jer njen sastav odreĊuju 259 Ibid., str. 116. 260 Vidjeti: Mair Peter (2005), Popular Democracy and the European Union Polity, European Governance Papers, No. C-05-03, p. 1–29. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 162 dogovorom drţave ĉlanice. Stoga nema ni govora da se ovaj dio izršne vlasti u Uniji formira u skladu sa rezultatima izbora za Evropski parlament. Neposredno izabrano tijelo Evropske unije niti formira niti kontroliše evropsku vladu. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 163 6. Reformski pokušaji prevazilaženja demokratskog deficita i približavanja Evropske unije njenim graĎanima Tokom procesa evropske integracije od 1951. godine, reformski pokušaji su bili usmjereni i teţili su da riješe zastoj u radu institucija EC koji su izazvani ili proširenjem, i u tom smislu nedovoljne prilagoĊenosti institucija novonostaloj situaciji, ili, pak, manjkom demokratskog legitimiteta. Potreba za reformama je postala još urgentnija nakon velikih demokratskih promjena koje su zahvatile teritoriju Evrope devedesetih godina prošlog vijeka. Rušenje reţima u zemljama centralne i istoĉne Evrope i poĉetak reformskih procesa u ovim zemljama, ujedinjenje Njemaĉke, neki su od dogaĊaja koji su oznaĉili poĉetak izgradnje jedinstvene Evrope. Pad Berlinskog zida i nestajanje bipolarnog svijeta stvorili su potrebu da EC aktivnije uĉestvuje u rješavanju meĊunarodnih problema i stavi naglasak i na svoje djelovanje u politiĉkoj sferi. Stvaranje nove ere meĊunarodnih odnosa, kako je novonastala situacija simboliĉno nazivana u izjavama evropskih zvaniĉnika, zahtijevala je redifinisanje ili, preciznije, definisanje uloge Evropske zajednice u spoljnim poslovima. Jasno, ono nije moglo biti realizovano bez revizije osnivaĉkih ugovora. Nakon što je Evropski parlament 1990. godine usvojio izvještaj koji je sadrţao poĉetnu poziciju EC u nastojanju da zauzme aktivniju ulogu na meĊunarodnoj sceni, drţave ĉlanice su izašle sa predlozima za unapreĊenje. Belgijski memorandum o politiĉkoj uniji iz 1990. godine trebalo je da bude podstrek konaĉnom kretanju Evropske unije prema politiĉkoj uniji i okviru njega se istiĉu dva kljuĉna pravca u kom bi reformski pokušaji trebalo da se odvijaju: pojašnjavanje politiĉkog cilja Zajednice u kontekstu meĊunarodne politiĉke transformacije i suoĉavanje sa „narastujućim demokratskim deficitom“ koji je bio prateća pojava razvoja jedinstvenog trţišta. Belgijski dokument istakao je neophodnost ukljuĉivanja odredbi koje bi stvorile jaĉu Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 164 vezu izmeĊu Zajednice i njenih graĊana, npr. na osnovu jedinstvene izborne procedure i prava za graĊane Zajednice da glasaju na lokalnim izborima. 261 Kako je ovaj period bio veoma bogat predlozima i projektima treba spomenuti i pismo njemaĉkog kancelara Helmuta Kola i francuskog predsjednika Fransoa Miterana upućeno Savjetu, 19. aprila 1990. godine u kome se daje francuski i njemaĉki doprinos, kao i mnogo puta prije toga, u pravcu rekonstrukcije rada Zajednice. U pismu se navode „prioritetne oblasti“ koje zahtijevaju hitnu i neodloţnu akciju i to su: jaĉanje demokratske legitimnosti Unije; prikazivanje institucija mnogo efikasnijim; obezbjeĊivanje jedinstvenosti i koherentnosti ekonomije Unije, monetarne i politiĉke akcije; definisanje i implementiranje zajedniĉke spoljne i bezbjednosne politike. 262 Trendu sveopšte zabrinutosti i posvećenosti pronalaţenja rješenja za rad Zajednice pridruţio se i predsjednik Evropskog parlamenta Enrique Baron Crespo, koji je neposredno prije sastanka Evropskog savjeta u Dablinu (u ovom periodu Evropskim zajednicama je predsjedavala Republika Irska) izjavio je da bi „volio da samit u Dablinu izrazi poziciju u prilog brzom skoku u Zajednici, bez obzira koja se procedura izabere“. Njegova oĉekivanja su se i obistinila, jer je Evropski savjet u Dablinu, 28. aprila 1990. godine ispunio dva zadatka koja su mu povjerena: postojala je potreba za politiĉkim impulsom – dat je; bilo je neophodno uspostaviti proceduru – odluka je bila donesena. 263 U Dablinu je donijeta odluka da sa radom poĉnu dvije paralelne meĊudrţavne konferencije o reviziji evropskih konstitutivnih ugovora – jedna o Evropskoj monetaroj uniji i druga o produbljivanju saradnje u neekonomskim politikama. Konferencije su oznaĉile poĉetak nove ere u istoriji evropskog kontinenta. Svoj vrhunac dostigle su u reformskim dostignućima Ugovora o Evropskoj uniji. 261 Više o ovome: Vanhoonacker Sophie, Belgium and European Political Union, u: Laursen Finn and Vanhoonacker Sophie (eds), The Intergovernmental Conference on Political Union: institutional reforms, new policies, and international identity of the European Community, European Institute of Public Administration, Maastricht, 1992, p. 40–46. 262 Ibid., str. 118–119. 263 Ibid., str. 219–222. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 165 6.1. Ugovor iz Mastrihta Ugovor o Evropskoj uniji potpisan je 7. februara 1992. godine u holandskom gradiću Mastrihtu i oznaĉava kljuĉnu prekretnicu u razvoju Unije. Ugovorom je EC dobila novu strukturu, dimenziju, nove pravce i okvire djelovanja, i simboliĉki reĉeno, dobila je svoje „graĊane“. Konceptom graĊanstva koji je Ugovorom o Evropskoj uniji inaugurisan otvorene su široke mogućnosti za dalje korake u procesu: „stvaranja sve čvršćeg jedinstva izmeĎu naroda Evrope, u kojoj se odluke donose što je moguće otvorenije i na nivou što je moguće bliţem graĎanima“.264 Ovaj ĉlan oznaĉava odluĉnost evropskih zvaniĉnika da Uniju transformišu u zajednicu koja će biti transparentnija i razumljivija za njene graĊane i u okviru koje će se odluke donositi uz neposredno uvaţavanje mišljenja i volje njenih graĊana. Deklarativna opredijeljenost nije donijela velike pomake u praksi. Ugovorom iz Mastrihta je izvršena najradikalnija revizija dotadašnje EC. Tri postojeće zajednice integrisane su u prvi stub evropske graĊevine, gdje je zadrţan dotadašnji naĉin odluĉivanja. Odgovor na nove politiĉke i meĊunarodne izazove bilo je dodavanje dvije nove oblasti saradnje – Zajedniĉka spoljna i bezbjednosna politika (CFSP) i Unutrašnji poslovi i pravosuĊe. Novim „stubovima“ saradnje Unija je trebalo da potvrdi svoj meĊunarodni identitet. U okviru novih oblasti djelovanja Evropski savjet je dobio kljuĉnu politiĉku ulogu koja podrazumijeva davanje opštih politiĉkih smjernica i one su posebno vaţne prilikom sprovoĊenja CFSP. Smjernice koje je predloţio Evropski savjet sprovešće u ţivot Savjet neophodnim odlukama. Evropski savjet daje preporuke i kod pitanja odbrane. U naĉin odluĉivanja centralnog zakonodavnog tijela Unije – Savjeta, Ugovor o EU je proširio broj sluĉajeva glasanja kvalifikovanom većinom. Pozicija Evropske Komisije je promijenjena naĉinom njenog imenovanja, u cilju jaĉanja njene nezavisnosti i nadnacionalnog karaktera, i uvoĊenja demokratske kontrole od strane 264 Ĉlan 1 Ugovora o Evropskoj uniji, Osnivački ugovori Evropske unije-Ugovor o Evropskoj uniji; Ugovor iz Nice sa amandmanima na Ugovor o EU, priredio Duško Lopandić, Kancelarija za pridruţivanje Srbije i Crne Gore Evropskoj uniji, Beograd, 2003. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 166 Evropskog parlamenta. Mandat Komisije je produţen sa ĉetiri na pet godina. Novim ugovornim rješenjima Komisija je punopravno ukljuĉena u rad na sprovoĊenju CFSP. U institucionalnom mehanizmu najvaţnije reforme tiĉu se mjera koje su preduzete u pravcu poboljšanja uloge Evropskog parlamenta u usvajanju zakonodavstva. Prvi korak u tom pogledu bilo je uvoĊenje procedure saradnje Jedinstvenim evropski aktom. Mastriht je otišao korak dalje predstavljajući novu zakonodavnu proceduru saodluĉivanja. I mada je zadrţan velik broj oblasti u kojima Savjet odluĉuje jednoglasno, postupak saodluĉivanja primjenjuje se u više oblasti od naroĉitog znaĉaja za razvoj EU i realizovanje unutrašnjeg trţišta. Demokratska kontrola nije osnaţena samo pravom Evropskog parlamenta da odobrava sastav Evropske komisije ili, pak, da se ne saglasi sa njenim imenovanjem, već mu je i dodijeljeno ovlašćenje da oformi istraţnu komisiju koja bi ispitivala ţalbe graĊana o nepravilnom administrativnom radu organa. Evropski parlament do sada nije iskoristio ovo ovlašćenje, ali je 1999. godine Santerova komisija podnijela kolektivnu ostavku upravo pod prijetnjom izglasavanja nepovjerenja. Razlozi za otvorenu prijetnju od strane Evropskog parlamenta su bile brojne finansijske malverzacije koje su se stavljale na teret tadašnjeg sastava Evropske komisije. Mada nadleţnosti Suda pravde Ugovorom iz Mastrihta nisu znaĉajno promijenjene, vaţno je novo ovlašćenje Suda da novĉano kazni drţavu ĉlanicu ukoliko tvrdi da ova ne poštuje odredbe osnovnih ugovora. Sud nema nadleţnost za tumaĉenje odredbi iz dvije nove oblasti djelovanja – spoljno-politiĉkih i bezbjednosnih pitanja, kao ni za oblast unutrašnjih poslova. Institucionalnoj strukturi EC/EU dodata su dva nova tijela: Komitet regiona i Finansijski sud. UvoĊenje „pomoćnih“ organa imalo je za cilj da ojaĉa raĉunovodstvenu kontrolu, kao i da omogući evropskim regionima da budu direktno predstavljeni na nivou Unije. Novoformirane institucije, poput Ekonomskog i socijalnog komiteta, nisu dobile pravo da usvajaju opšteobavezujuće odluke, već su one više savjetodavnog karaktera, ali je njihov znaĉaj ogroman u oblastima koje neposredno regulišu. Najzad, Ugovor iz Mastrihta je utvrdio da će se raspodjela nadleţnosti izmeĊu nivoa Unije regulisati na osnovu principa subsidijarnosti. Princip je preuzet iz prakse federalnih zemalja. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 167 6.1.1. Ograničenja koncepta graĎanstva Evropske unije UvoĊenje prava graĊanstva Evropske unije pratilo je decenijske pomake i zastoje u povezivanju evropskih drţava, uz konstantne pokušaje podizanja nivoa integracije na viši, politiĉki nivo. „UvoĊenje evropskog graĊanstva omogućeno je zbog dubokog osećanja depresije i nezadovoljstva evropskom tvorevinom koja je pretila da potkopa svoju politiĉku legitimnost“.265 Samo uspostavljanje koncepta graĊanstva „imalo je za cilj da uĉini Evropsku uniju legitimnijom i pogodnosti koje pruţa opipljivijim za njene graĊane“.266 GraĊanstvo Evropske unije, budući da pojam graĊanstva zadire u suverenitet i sam smisao postojanja savremenih nacionalnih drţava, iako ograniĉeno i šturo po definiciji i pravima koja se garantuju evropskim graĊanima, znaĉajan je korak i presedan u meĊunarodnim odnosima. Zapravo, koncept graĊanstva Evropske unije i uopšte definisanje graĊanstva u aktima jedne meĊunarodne organizacije je novina u meĊunarodnom pravu. Prilikom definisanja prava koja će omogućiti veću demokratiĉnost za Uniju i veće slobode za graĊane, Unija se obavezala na veću transparentnost, koja podrazumijeva pravo na informaciju. 267 Ovo pravo se preklapa sa pravom na slobodan pristup dokumentima, a pojedinci ovo pravo uţivaju na taj naĉin što mogu traţiti pristup odreĊenom dokumentu bez potrebe dokazivanja da za ovo imaju poseban interes. Ograniĉenja postoje i to u pogledu javne bezbjednosti, odbrane, inostranih odnosa, finansija, valute i ekonomske politike, kao i zaštite privatnosti, posebno privatnosti podataka. 268 Slobodan pristup dokumentima u potpunosti je iskljuĉen kada se radi o dokumentima koji su u fazi izrade, tj. koja su u pripremnoj fazi. Sud pravde je zauzeo stanovište da se ova ograniĉenja neće promijeniti ni u budućnosti. Pored prava koja su izriĉito navedena u odjeljku o graĊanstvu Ugovora o Evropskoj uniji, a koje smo nabrojali ranije, graĊanima Unije su, putem prakse Suda 265 Vajler Dţosef, navedeno djelo, str. 366. 266 Bellamy Richard, Warleigh Alex, Citizenship and Governance in the European Union, London: Continuum, 2001. p. 3. 267 Paragraf 12 preambule, ĉlanovi 1 (2) Ugovora o EU i 255 Ugovora o EZ. 268 Direktiva 95/46/EC o zaštiti pojedinaca u odnosu na procesiju liĉnih podataka i slobodu kretanja takvih podataka, OJ br. L 281, 31. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 168 pravde, obezbijeĊena i druga prava. Prije svega ovdje je rijeĉ o pravu na upotrebu sopstvenog jezika. Osim što se putem priznavanja dvadeset tri sluţbena jezika Unije zabranjuje diskriminacija jezika bilo koje drţave ĉlanice, Sud pravde je ovo potvrdio u sluĉaju Bickel,269 gdje je tuţenima iz Austrije i Njemaĉke, protiv kojih je pokrenut kriviĉni postupak u Trentinu u oblasti Juţnog Tirola, dozvoljeno da se proces odvija na njihovom maternjem jeziku. Iako uvedeno i inkorporirano u osnivaĉke ugovore da bi se na taj naĉin „izašlo u susret“ graĊanima i doprinijelo demokratskom legitimitetu, graĊanstvo definisano Mastriškim ugovorom doprinijelo je novom talasu nezadovoljstva, polemika i rasprava. GraĊanima Unije bilo je u startu neophodno pojašnjenje da graĊanstvo Unije ne zamjenjuje već dopunjuje nacionalno drţavljanstvo.270 Pored graĊana ni sama Unija nije bila spremna za implementaciju novonastalih odredbi, tj. prava graĊanstva. Koji su razlozi slabosti evropskog graĊanstva? Moţda bi razloge najprije trebalo traţiti u ishitrenosti prilikom pripreme i usvajanja ovog koncepta. „Postoji legenda o genezi ĉlana 8 na osnovu koje je pitanje graĊanstva bilo daleko od tvoraca TEU sve do poslednjih minuta kada je premijer, prema toj legendi Felipe Gonzales, nezadovoljan delovima Ugovora koji nisu EMU, i svestan krize legitimiteta u evropskoj javnosti koja nastaje, predloţio da se nešto uradi sa graĊanstvom. Skeptiĉna MeĊuvladina konferencija (MVK) je kao odgovor brzo skrpila „glavu“ o graĊanstvu. Ovo je, naravno, legenda.“271 Zapaţanje španskog premijera u finalnoj etapi usvajanja Ugovora iz Mastrihta bilo je da postoji neravnoteţa izmeĊu ekonomske veze i integracije evropskih drţava i skromnog politiĉkog napretka koji su drţave ĉlanice spremne da inkorporiraju u pomenuti ugovor, kao i da će to dovesti do novog nezadovoljstva graĊana. Moţda zbog te nespremnosti i ţurbe evropskih zvaniĉnika da na neki naĉin izaĊu u susret svojoj javnosti, posao oko graĊanstva nije uraĊen na pravi naĉin. Ipak, i u pogledu ovakvog koncepta graĊanstva mišljenja su opreĉna. Pro- evropski nastrojeni tvrde da je koncept krajnje restriktivan. Najznaĉajnije pravo na slobodno kretanje je nedovoljno razvijeno, ostala prava – više nego ograniĉena. Oni 269 Case C-274/96, Bickel, (1998) ECR I-7637, paras. 16, 23 et seq; Commentary by A Gattini, Rivista di Diritto Internazionale, 82 (1999), 106. 270 Ova odredba će kasnije biti inkorporirana u Ugovor iz Amsterdama – ĉlan 17. 271 Vajler Dţozef, navedeno djelo, str. 370. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 169 malo radikalniji tvrde da ovakvo graĊanstvo samo odslikava realno stanje: uzalud su svi pokušaji da se pokrene i razvije ideja Evrope; razvijena je ekonomska integracija, politiĉka integracija se ne bi ĉak ni mogla tim imenom nazvati. Sa druge strane, ĉak i ovakav koncept graĊanstva predstavlja prijetnju za evroskeptike. Njihovo opredjeljenje u vezi sa Evropskom unijom kreće se u pravcu spreĉavanja i protivljenja svakoj daljoj i dubljoj politiĉkoj integraciji. Evroskeptike u evropskim zemljama treba traţiti u Velikoj Britaniji (Konzervativna partija), Republici Irskoj, Poljskoj, Danskoj. Danci su Ugovor o Evropskoj uniji odbili na referendumu koji je odrţan juna 1992. Folketing, Danski parlament, prezentovao je u decembru u Edinburgu Evropskom savjetu, dokument „Danska u Evropi“. Na inicijativu Evropskog savjeta, kako bi se na taj naĉin olakšala danska potvrda Ugovora, zvaniĉno je pojašnjeno da evropsko graĊanstvo nije zamjena nacionalnom drţavljanstvu. Danska delegacija je iznijela unilateralnu (jednostranu) deklaraciju koja je sumirala veliki dio elemenata njihovog evroskepticizma u odnosu na evropsko graĊanstvo: „ (...) graĎanstvo Unije je politički i zakonski koncept koji se potpuno razlikuje od koncepcije graĎanstva u smislu koji se provlači kroz Ustav Kraljevine Danske u danskom zakonskom sistemu (...) OdreĎenje Ugovora ne utiče niti predviĎa na obavezu dodjeljivanja i kreiranja evropskog graĎanstva koji će biti ekvivalent nacionalnom graĎanstvu (...) GraĎanstvo Unije ne garantuje uopšte bilo rezidentu druge drţave članice pravo sticanja Danskog drţavljanstva ili bilo kog prava, obaveze, privilegije ili prednosti koja prozilazi iz danskog ustava i zakona“.272 Budućnost graĊanstva Unije će zavisiti od evolucije javnog mišljenja njihovih drţava ĉlanica izmeĊu ova dva oponentna gledišta, odnosno, koje će se od ova dva stanovišta više razviti. Nesumnjivo da je graĊanstvo od poĉetnih zaĉetaka iz perioda antiĉke Grĉke do danas doţivjelo veliku transformaciju, ali, suština se zadrţala do danas – ono što 272 Official Journal of the European communities, 92/C 348/01, 31. December 1992. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 170 kljuĉno diferencira jedno graĊansko društvo od drugog jeste pitanje ko se smatra njenim graĊaninom, a ko strancem – na osnovu pravila iskljuĉivanja. U Evropskoj uniji je ovaj kriterijum lako primjenljiv. GraĊaninom Evropske unije se smatra onaj pojedinac koji posjeduje drţavljanstvo jedne od drţava ĉlanica. Kriterijumi za dodjeljiivanje drţavljanstva i dalje se u iskljuĉivoj nadleţnosti drţava, pa to stvara paradoksalne situacije: isto lice koje dolazi iz treće zemlje pod istim okolnostima moţe biti tretirano na razliĉite naĉine. U nekim drţavama ova osoba moţe dobiti drţavljanstvo i samim tim postati evropski graĊanin, dok u drugim zemljama, ovaj pojedinac moţe biti iskljuĉen iz drţavljanstva i evropskog graĊanstva. Samo graĊanstvo Evropske unije ima takoĊe „iskljuĉujući“ karakter, njime su iskljuĉeni milioni drţavljana trećih zemalja koji ţive u okviru svojih granica. Na jednoj strani Evropska unija je Šengenskim sporazumom izvršila liberalizaciju kretanja za svoje graĊane, brišući na taj naĉin sve unutrašnje granice i kontrole. Ova liberalizacija unutra bila je praćena pooštravanjem viznog reţima spolja – na spoljnim granicama Unije, i putem jaĉanja (pooštravanja) procedura za dobijanje azila. Ovo je zapravo jedan od glavnih problema Evropske unije – na koji naĉin istovremeno „iskljuĉivati“ i „ukljuĉivati“ pojedince. Zajednica koja gradi imidţ demokratske trebalao bi da razvije nešto liberalniju politiku prema velikom broju graĊana, koji jesu znaĉajan element Evrope i, zbog toga, evropskog identiteta, kojeg bi evropski graĊani trebali da budu osnova. Vratimo se ponovo na pitanje i problem demokratskog deficita – pitanje graĊanstva u Evropskoj uniji na neposredan naĉin je povezano sa ovim problemom. Pitanja od kojih graĊani imaju neposredan interes (ekonomska i monetarna unija) u nadleţnosti su institucija koje svoj legitimitet ne dobijaju od strane evropskih biraĉa. Evropski komesari izabrani su naĉelno dogovorom izmeĊu drţava ĉlanica – svaka vlada imenuje po jednog kandidata pa potom predsjednik Komisije dodjeljuje portfelje; 273 Savjet djeluje po principu meĊuvladine saradnje, a i dalje je velik broj odluka koje donosi jednoglasnošću. Jedina institucija koja se bira na neposredan naĉin jeste Evropski parlament, ali su njegova ovlašćenja toliko ograniĉena da su njegove odluke i 273 Evropski parlament mora da dâ saglasnost na sastav Evropske komisije, pa se tu djelimiĉno moţe traţiti posredan uticaj evropskih graĊana. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 171 debate uglavnom ignorisane od strane javnog mnenja. Sve ove institucije su jako daleke od Evropljana, koji ih uglavnom posmatraju kao izabrane od strane tehniĉke birokratije. Iz ovoga proizilazi zakljuĉak – da bi se u Evropskoj uniji izgradilo pravo evropsko graĊanstvo, neophodno je riješiti problem demokratskog deficita, a da bi on bio prevaziĊen, graĊanstvo unutar Evropske unije ne moţe biti pasivna kategorija. GraĊanima Unije mora biti omogućeno da efektivno uţivaju u pravima i slobodama koja su im ugovorima garantovana. Ispunjavanje ovog uslova je praćeno proširivanjem liste u bliskoj budućnosti. GraĊani, dalje, moraju biti aktivni politiĉki uĉesnici. Ugovor iz Mastrihta predvidio je znaĉajne i korjenite promjene za sistem funkcionisanja Unije, upravo zbog toga je i ovaj ugovor izazvao jak otpor u nekim drţavama ĉlanicama, od kojih su pojedine odbile i njegovu ratifikaciju. U Danskoj je Ugovor prihvaćen na referendumu tek iz drugog pokušaja, u Njemaĉkoj je postupak ratifikacije obavljen pred Ustavnim sudom. Cjelokupan postupak ratifikacije Ugovora iz Mastrihta trajao je duţe od planiranog roka (kraj 1992. godine), pa je stupio na snagu 1. novembra 1993. godine. 6.2. Ugovor iz Amsterdama Poboljšanja koja je Ugovor iz Mastrihta unio u djelovanje Unije su bila brojna, ali, jednim reformskim pokušajem nisu se mogli riješiti svi problemi u njenom funkcionisanju. To je bilo jasno i tvorcima Ugovora pa su u sam tekst unijeli plan njegove buduće revizije koji je obuhvatio sljedeće oblasti: pitanje efikasnosti i mehanizma organa Zajednice; revizija Zajedniĉke spoljne i bezbjednosne politike; proširenje procedure saodluĉivanja Savjeta i Parlamenta; pitanja ukljuĉivanja oblasti energije, turizma i civilne zaštite; razmatranje hijerarhije komunitarnih akata. 274 Zbog toga je radni naziv budućeg ugovora bio Mastriht II, da bi potpisivanjem u holandskoj prijestonici Amsterdamu 1997. godine, dobio ime ovog grada. 275 Same reforme izvršene su u duhu Preambule Ugovora iz Mastrihta: “U ţelji da ojačaju demokratski karakter i uspješnost djelovanja institucija, kako bi im se 274 Navedeno prema: Lopandić Duško, Ugovor iz Amsterdama o izmeni Ugovora o Evropskoj uniji i Ugovora o osnivanju Evropskih zajednica – komentar, str. 18. 275 Ibid., str. 17. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 172 omogućilo da, u jedinstvenom institucionalnom okviru, ispunjavaju zadatke koji su im povereni.“ 276 Tokom meĊuvladine konferencije 1996–1997. godine kljuĉni napori uloţeni su u pravcu institucionalnih promjena, tj. povećanja efikasnosti u radu tijela Unije, kao i eliminisanja demokratskog deficita. Najznaĉajnije promjene Ugovor unosi u oblast u okviru koje je saradnja do tada bila loše razvijena – Unutrašnji poslovi i pravosuĊe. Stoga su prelazak spoljnih i unutrašnjih granica zemalja Evropske unije, politike viza, azila i imigracija prebaĉeni iz trećeg u prvi stub, nadnacionalni. Time su ove politike koje se neposredno odnose na temeljno pravo graĊana Unije – pravo na slobodu kretanja, prebaĉeni u oblast djelovanja Evropskih zajednica. Samim tim, i Sud pravde je dobio nadleţnost o tumaĉenju prava u ovim oblastima. PredviĊeno je da će odluke o ovim pitanjima biti donijete na inicijativu i predlog Evropske komisije, a na osnovu glasanja Savjeta kvalifikovanom većinom. Postojala su i brojna ograniĉenja ovog „transfera“: utvrĊen je prelazan period od pet godina za potpuno prebacivanje, ograniĉeno je i „uplitanje“ Suda i sl. Djelovanje u oblasti kriviĉnih poslova i pravosuĊa dobilo je novi instrument za saradnju – „okvirnu odluku“, dok je Komisija dobila pravo inicijative u odreĊenim sluĉajevima u okviru trećeg stuba, a Sud pravde mogućnost davanja preliminarnih mišljenja. Šengenski sporazumi, na osnovu Protokola koji je pridodat, postali su sastavni dio Ugovora. U oblasti Zajedniĉke spoljne i bezbjednosne politike takoĊe je uveden novi instrument – zajedniĉka strategija. U okviru formulisanja spoljne politike Evropski savjet odluĉuje o zajedniĉkim strategijama u oblastima u kojima zemlje ĉlanice imaju srodne interese; predstavlja ciljeve te strategije; predviĊa trajanje strategije, kao i sredstva koja će biti neophodna za njeno sprovoĊenje. TakoĊe, predviĊeno je i uvoĊenje funkcije Visokog predstavnika za spoljnu i bezbjednosnu politiku, koji je istovremeno i generalni sekretar Savjeta. Ugovorom iz Amsterdama uvedene su izmjene u postupku donošenja odluka time što je veoma komplikovana procedura saodluĉivanja “uprošćena”, a djelimiĉno je izmijenjena i procedura glasanja u Savjetu na taj naĉin što je uvedena mogućnost 276 Ibid., str. 17. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 173 konstruktivnog uzdrţavanja od glasanja. Potom, princip glasanja kvalifikovanom većinom u Savjetu je ponovo proširen, kao i broj oblasti o kojima se odluĉuje procedurom saodluĉivanja. Ojaĉan je poloţaj predsjednika Komisije u odnosu na ostale ĉlanove. Principom „fleksibilnosti“ ili bliţe saradnje u okviru prvog i trećeg stuba saradnje omogućeno je onim drţavama koje to ţele da prodube integraciju. Oblast spoljne politike je, dakle, iskljuĉena iz dublje i dalje integracije, jer je mogućnost postojećeg konstruktivnog uzdrţavanja dovoljan osnov za fleksibilnost. 277 S obzirom na to da se Mastriht nije bavio pitanjem budućih proširenja Unije, Amsterdam je morao reformama da odgovori i na ovaj izazov – „pripremanja terena“ za nove drţave ĉlanice. Zbog toga se ciljevi institucionalne reforme koja je uvedena Ugovorom iz Amsterdama mogu ukratko opisati kao potreba modernizacije Unije i njenog pravnog okvira prije otpoĉinjanja nove etape istorijskog razvoja. 6.3. Ugovor iz Nice Tekst Ugovora iz Nice usaglašen je na sastanku Evropskog savjeta od 7. do 11. decembra 2000. godine, potpisan je 26. februara 2001. godine, a stupio na snagu 1. februara 2003. godine. Reforme iz Nice bile su usmjerene u pravcu boljeg funkcionisanja institucija pa se najvaţnije odredbe Ugovora odnose na sastav institucija i naĉin odluĉivanja u Savjetu. Najznaĉajnija novina u tom smjeru, a tiĉe se upravo Savjeta, jeste da se još više proširuje broj oblasti o kojima se odluĉuje kvalifikovanom većinom. Odnos glasova u Savjetu odreĊuje se na osnovu tzv. ponderacije glasova, odnosno raspodjelom broja glasova ministrima drţava ĉlanica, a na osnovu odnosa demografske, politiĉke i privredne snage njihove drţave. U zamjenu za jaĉi uticaj u Savjetu, pojedine drţave, koje su do tada brojale dva ĉlana u Evropskoj komisiji, morale su se odreći te privilegije. 277 Ibid., str. 26. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 174 Tabela 6: Pregled proširivanja glasanja kvalifikovanom većinom Izvor: The Bruges Group, http://www.brugesgroup.com/mediacentre/comment.live?article=4056#footnote2 - The Extension of Qualified Majority Voting from the Treaty of Rome to the European Constitution, House of Commons Library Research Paper 04/54, 7 July 2004. Ugovor Broj članova o kojima će se glasati kvalifikovanom većinom ili članovi o kojima se glasalo jednoglasnošću, a koji su pomjereni za glasanje kvalifikovanom većinom Ugovor iz Rima (plus dodaci) 38 Jedinstveni evropski akt 12 Mastriht (Ugovor o Evropskoj uniji) 30 Ugovor iz Amsterdama 24 Ugovor iz Nice 46 Ugovor o ustavu za Evropu 68 278 Ugovor iz Lisabona 68 Ovim ugovorom promijenjena je procedura imenovanja predsjednika Evropske komisije. Predsjednika, koji se od Mastrihta bira zajedniĉkim sporazumom drţave ĉlanice a nakon konsultovanja sa Evropskim parlamentom, novim ugovornim rješenjima imenuje Savjet koji se sastaje na nivou šefova drţava ili vlada i to odluĉujući kvalifikovan većinom. Nova procedura za imenovanje onemogućava drţavama pravo veta. Predsjednik ovog tijela je dobio i nova ovlašćenja u vezi sa utvrĊivanjem interne strukture i rada Evropske komisije. Odgovoran je za raspodjelu nadleţnosti u Komisiji, moţe tokom mandata i da vrši preraspodjelu, a ima i ovlašćenje da zatraţi od pojedinog ĉlana da se povuĉe prije isteka mandata. Izmjene je pretrpjela i procedura za imenovanje ĉlanova Evropske komisije. Imenuje ih Savjet (klasiĉan) i to kvalifikovanom većinom uz obavezne konsultacije sa kandidatom za predsjednika ovog tijela. 278 Izvor: Heeger Klaus, Comparison of the 2007 Lisbon Treaty with the earlier EU Constitution, EUWatch issue 8, October 2007. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 175 Ugovor iz Nice je bio još jedna etapa u razvoju Evropske unije, a koja je bila uslovljena kako eksternim faktorima (proširenje, globalizacija), tako i unutrašnjim potrebama obezbjeĊivanja veće konkurentnosti, ekonomskog rasta, zaposlenosti i napretka EU. 6.3.1. Bijela knjiga o upravljanju U cilju većeg ukljuĉivanja graĊana, Evropska komisija je 21. jula 2000. godine izglasala Bijeli papir o evropskom upravljanju u kome se kaţe: „Demokratske institucije i predstavljanje graĊana, na nacionalnom i evropskom nivou, treba i mora da stvori vezu izmeĊu Evrope i njenih graĊana. Ovo je poĉetni uslov za efikasnije i relevantnije politike.“ 279 U Bijelom papiru se istiĉe da je Evropska unija postigla rezultate koji nisu mogli biti postignuti pojedinaĉnim i samostalnim djelovanjem drţava. Ovi rezultati postignuti su zahvaljujući demokratskim principima. „Unija je izgraĊena na vladavini prava; dobijena iz Povelje o osnovnim pravima i slobodama, i ima dvostruki demokratski mandat preko Parlamenta koji predstavlja graĊane EU i Savjeta koji predstavlja izabrane vlade drţava ĉlanica.“ Potreba za daljim reformama je bila neophodna zbog nedostataka tadašnjeg ugovornog okvira, ali je neophodnost ĉvršće veze sa graĊanima bila još urgentnija. Prvi postavljeni cilj ovog dokumenta je bolja ukljuĉenost i veća otvorenost. U pravcu pribliţavanja politika EU njenim graĊanima i transparentnijeg cjelokupnog procesa Evropska komisija preporuĉuje otvoren i jednostavniji naĉin za usvajanje ovih politika, koji bi istovremeno bio razumljiviji za njene graĊane. Većina ljudi ne razlikuje institucije, ne razumije ko donosi odluke a koje imaju neposredan uticaj na njihove ţivote i smatraju da institucije ne djeluju efikasno. Koraci koje treba preduzeti za prevazilaţenje ovakve situacije ukljuĉuju niz aktivnosti: omogućavanje da informacije putem zvaniĉnih internet prezentacija budu dostupne svima; omogućavanje uvida u proces donošenja odluka u svim njegovim fazama; neohodnost veće interakcije drţava 279 European Governance, A White Paper, Brussels, 25. 07. 2001 COM (2001) 428 Final, p. 3. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 176 sa regionalnim i lokalnim nivoima i civilnim društvom. S obzirom na to da demokratija poĉiva na aktivnoj ulozi graĊana, neophodno je da institucije Unije i drţave ĉlanice komuniciraju aktivno sa javnošću o evropskim pitanjima. Efikasna komunikacija doprinijela bi razvijanju osjećaja „pripadnosti Evropi“ kod njenih graĊana. Od posebnog je znaĉaja i uloga Evropskog parlamenta i nacionalnih parlamenata u pokretanju politiĉke debate o budućnosti Evrope. U neposrednoj vezi sa prvim ciljem je i drugi: kvalitetnije evropske politike i njihova efikasnija implementacija. Na kvalitet regulative EU svakako utiĉe da li se pojedini akti bolje mogu donijeti i implementirati na nadnacionalnom ili na nacionalnom nivou. Otuda princip subsidijarnosti ima poseban znaĉaj. Kada je već utvrĊeno da je propis bolje donijeti na nivou Unije njegovo usvajanje je, bez obzira na komplikovanost procedura, neophodno ubrzati. Uspjeh u radu Evropske unije se najĉešće ocjenjuje na osnovu uticaja koje njene regulative stvaraju u drţavama ĉlanicama. Zbog toga je neophodno stalno unapreĊivati kvalitet ovih normi. Najbolji naĉin za unapreĊivanje zakonodavstva je putem kombinacije raznih instrumenata (razne forme legislative, vodiĉi, programi, korišćenje strukturnih fondova). Evropska komisija, takoĊe, poziva na efikasnije globalno upravljanje od strane Unije, kao i koherentniju akciju i saradnju izmeĊu drţava ĉlanica i evropskih institucija. Po tekstu ovog dokumenta dobro upravljanje podrazumijeva poštovanje pet principa: otvorenost, participaciju, odgovornost, efikasnost i koherentnost. U skladu sa ovim principima Bijeli papir izlazi sa sljedećim preporukama: 280 1. Uspostaviti mehanizme za saradnju Evropske unije i civilnog društva. Konsultacije će doprinijeti većem stepenu odgovornosti sa obje strane, a ujedno će unaprijediti dijalog i podstaći otvorenost organizovanog civilnog društva. 2. Veće korišćenje praktiĉnog iskustva regionalnih i lokalnih aktera. Odgovornost za ovaj zadatak je na drţavama ĉlanicama, ali u isto vrijeme i sama Unija bi trebalo da u većoj mjeri koristi fleksibilnost kako bi 280 European Governance, A White Paper, p. 33. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 177 unaprijedila naĉine na osnovu kojih se evropska politika primjenjuje na terenu. 3. Izgraditi javno povjerenje u naĉin korišćenja ekspertskih savjeta od strane donosioca odluka. 4. Podrţati jasnije definisane ciljeve politika EU i unapreĊivanje njihove efikasnosti. 5. Stvoriti uslove za formiranje regulatornih agencija EU. Osnovni cilj ovih agencija jeste omogućavanje da EU zakoni postanu jansniji i efikasniji i za javnost i za privredne subjekte. 6. Fokusirati ulogu i odgovornosti svake institucije. S obzirom na to da Ugovor iz Nice nije doprinio boljem funkcionisanju Unije kome se teţilo, a da je Bijeli papir utvrdio smjernice za buduće upravljanje pristupilo se izradi novog dokumenta – ustava. 6.4. Ugovor o ustavu za Evropu Ugovor o ustavu za Evropu (Treaty establishing a Constitution fo Europe - TCE) koji je studiozno pripreman više od šest mjeseci u okviru Evropske konvencije trebalo je da zamijeni sve dotadašnje osnivaĉke ugovore Evropske unije. Sam dokument trebalo je da stupi na snagu 2009. godine, sa ciljem da obezbijedi uslove za transformisanje Unije u „globalnog igraĉa“. Najradikalnije promjene koje je predviĊao Ugovor o ustavu su: omogućavanje parlamentima drţava ĉlanica da razmatraju sve zakonske predloge Evropske unije; uvoĊenje funkcija ministra inostranih poslova i predsjednika Evropskog savjeta; „dodjeljivanje“ Evropskoj uniji statusa pravnog lica; inkorporiranje Povelje o osnovnim pravima EU u pravni sistem Unije. Funkcija predsjednika Evropskog savjeta je zamišljena kao neka vrsta predsjednika Evropske unije uz mandat od dvije i po godine. Zadatak predsjednika je da predstavlja Uniju prema „spolja“, ali ne na štetu, takoĊe, nove funkcije ministra inostranih poslova. Ministra, na osnovu ĉlana I-28 Ugovora o ustavu, imenovao bi Evropski savjet, uz saglasnost predsjednika Evropske komisije, odluĉujući Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 178 kvalifikovanom većinom. 281 Na osnovu iste ove procedure, Evropski savjet je dobio ovlašćenje i za razrješenje ministra inostranih poslova Unije. Ono što je bio pomak po Ugovoru o ustavu, jeste inkorporiranje Evropskog savjeta u jedinstveni institucionalni mehanizam, a ovo tijelo je trebalo u budućnosti da nudi i konkretne predloge za reviziju osnivaĉkih ugovora. Ugovor o ustavu za Evropu ratifikovali su parlamenti u Italiji, Grĉkoj, MaĊarskoj, Litvaniji, Sloveniji, Austriji, Slovaĉkoj i Njemaĉkoj. Poznato je da je referendum uvijek „opasniji“ ratifikacioni instrument od parlamenta, jer u parlamentu vlade uvijek imaju većinu, pa se, nakon uspješnog referenduma u Španiji, 282 Francuska izjasnila negativno o „evropskom ustavu“ 29. maja 2006. godine. Isto je uĉinila i Holandija nekoliko dana kasnije. Ugovor o ustavu je zapravo bio pokušaj legitimizacije Unije. Sama rijeĉ ustav u imenu Ugovora asocirala je na transformaciju Unije u oblik organizovanja drţavnog karaktera, ali, tekst nije sadrţao nikakvu odredbu koja bi ovo potvrdila. Sam dokument pokrenuo je brojne polemike oko toga da li je Evropi potreban ustav i da li njegovo usvajanje transformiše Uniju u oblik ureĊenja koji se moţe poistovjetiti sa drţavom. Odgovor ne mora biti izriĉit, kao što i istiĉe Lari Siedentop u svojoj knjizi „Demokratija u Evropi“: "velika ustavna debata ne mora unaprijed obavezivati na federalnu opciju, kao najpoţeljniju evropsku varijantu. Ona moţe konstatovati da je Evropa u procesu kreiranja nove političke opcije, nešto što je više od konfederacije a manje od federacije – unije suverenih drţava koje zadrţavaju suverenitet u domenu nekoliko ograničenih područja, i u različitom intenzitetu, unije koja ne mora obavezno prakticirati prisilnu moć nad svojim graĎanima koju imaju nacionalne drţave." 283 Moţe se zakljuĉiti da je Ugovor o ustavu za Evropu predstavljao ozbiljan napor da se EU transformiše u realnu politiĉku zajednicu zemalja koje dijele “zajedniĉku sudbinu”, kao i da se uspostavi mnogo jasnija i potencijalno efikasnija, iako vrlo 281 Treaty establishing a Constitution for Europe - Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2005, p. 29. 282 Ustav potvrĊen sa 77% glasova . 283 Navedeno prema: Habermas Juergen, So, Why Does Europe Need a Constitution?, New Left Review 11, September–October 2001, p. 3. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 179 sloţena struktura – neka vrsta mirnodopske, demokratske imperije. Ugovor o ustavu je podsticao participativnu demokratiju kroz otvoreni dijalog sa graĊanima Unije i njihovim interesnim grupama. 284 Sastavni dio Ugovora o ustavu je bila i Povelja o osnovnim pravima koja predstavlja veliki iskorak u pravcu kodifikovanja prava graĊana.285 Povelja je usvojena na sjednici Evropskog savjeta u Nici, 7. decembra 2000.godine. Povelja Evropske unije o osnovnim pravima je, prvi put u istoriji Evropske unije, na jednom mjestu integrisala cijeli korpus prava – ljudska, politiĉka, ekonomska i socijalna prava evropskih graĊana. Ova prava podijeljena su u šest kategorija. Tako graĊani Unije imaju pravo na: a) Dostojanstvo b) Slobodu c) Jednakost d) Solidarnost e) Prava graĊanstva f) Sudsku zaštitu. Nakon usvajanja Povelje o osnovnim pravima i slobodama 2000. godine, dokument nije imao nikakvu pravnu obaveznost za njene graĊane, dakle bio je deklarativnog karaktera. Da bi Povelja imala status prava Zajednice potrebno je da bude sastavni dio osnivaĉkih ugovora. Naravno to je jasno i njenim tvorcima i evropskim liderima, pa je Povelja sa tom namjerom inkorporirana u tekst Ugovora o ustavu. Kako je „ustav“ doţivio neuspjeh na referendumima u Francuskoj i Holandiji, Povelja je ostala izvan osnivaĉkih ugovora do nove reforme iz Lisabona. 6.4.1.Evropski simboli Ĉlanom I-8 Ugovor o ustavu za Evropu uvodi odredbe o simbolima Evropske unije. 286 Evropska integracija koja je išla sve većim intenzitetom „povukla“ je za sobom i sopstvene simbole, tako da su kao simboli Evropske unije odreĊeni himna, zastava, euro kao valuta, Dan Evrope i moto „Ujedinjeni u razliĉitosti“. Evropska himna, Oda Radosti, Deveta simfonija Ludwiga van Beethovena usvojena je od Savjeta Evrope 1972. godine i koristi se u Evropskoj Uniji od 1986. 284 Ĉlan I-47. 285 Povelja je objavljena 18. decembra 2000. godine, Official Journal of the Europen Communities C 364/10. 286 Treaty establishing a Constitution for Europe-Luxembourg, p. 19. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 180 godine. 287 Te iste 1986. godine Savjet Evrope je usvojio zastavu koja je postala amblem Evropske unije. Na plavoj pozadini koja simboliše nebo, dvanaest zlatnih zvjezdica poreĊanih kruţno, predstavljaju jedinstvo naroda Evrope. Broj zvjezdica je statiĉan, dvanaest je simbol perfekcije i jedinstva. 288 Neke potajne veze ima i u godini 1986-oj, jer je upravo te godine usvojen Jedinstveni evropski akt koji je sadrţao neke kljuĉne odredbe o kasnijoj politiĉkoj integraciji. Već je reĉeno da je Dan Evrope 9. maj, dan kada je predstavljena Šumanova deklaracija, a smatra se poĉetkom kreacije tvorevine koja se danas naziva Evropska unija. Priĉa o dvanaest evropskih zvjezdica moţe dobiti novi epilog i novu „simboliku“. Sve ĉešće se javljaju priĉe po kojima je izgled evropske zastave zapravo usvojen 8. decembra 1955. godine od strane evropskih ministara. Inicijativa je pokrenuta 1950. godine kada je uopšte i krenula priĉa o zajednici na teritoriji Evrope, a zadatak da „kreira“ zastavu za buduću evropsku zajednicu povjeren je Arsenu Heitzu. Od više ponuĊenih rješenja ovog autora evropski lideri izabrali su dvanaest zlatnih zvjezdica na plavoj pozadini. Heitz je u skorijoj prošlosti objasnio da dvanaest zvjezdica zapravo predstavlja oreol Bogorodice onako kako je predstavljen u tradicionalnoj katoliĉkoj ikonografiji. Ostaje samo nedoumica u pogledu toga da li je ovo znaĉenje obrazloţeno tadašnjim evropskim zvaniĉnicima i da li je zapravo to bio odluĉujući kriterijum u izboru. Svjedoci smo da se kulturološke i religijske raznolikosti istiĉu „na papiru“, u praksi je malo drugaĉije. Zvaniĉan stav je da „amblem Evrope, koji moţe ili treba da predstavlja cijelu Evropu, ne moţe više da se poziva na sasvim odreĎene osobine Evropljana, već samo na smisao za zajedništvo”.289 Ne treba posebno isticati da je za promociju jedne zemlje, u ovom sluĉaju više njih, od posebnog znaĉaja novac, jer je u svakodnevnoj upotrebi. UvoĊenjem evra januara 1999. godine, Evropska unija je zaokruţila uspostavljanje Ekonomske i monetarne unije. Kada je 2002. godine evro i zvaniĉno pušten u opticaj u, opet, 287 Herbert von Karajan, jedan od najvećih kompozitora prošlog vijeka, pristao je na zahtjev Savjeta Evrope da napiše tri instrumentala za solo piano, duvaĉki i simfonijski orkestar. 288 Savjetodavna skupština Savjeta Evrope je 25. septembra 1953. godine prihvatila za simbol petnaest zlatnih zvijezda na plavoj pozadini, ali je u jesen 1955. godine odluĉeno da se broj zvijezda smanji na dvanaest. Ovaj simbol tada nije zaţivio nego dosta godina kasnije. 289 Šmale Volfgang, Istorija evropske ideje, str. 281. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 181 dvanaest drţava ĉlanica, on je postao sredstvo plaćanja i zamijenio je eki (EKU) kao obraĉunsku jedinicu. Ima simbolike i u tome. Eki kao termin ili ime znaĉajan je za Francusku. Prirodno je da će Evropa više biti „vezana” za „evro”, jer joj više i pripada. U tom pravcu i izgled novĉanica prilagoĊen je evropskim prilikama i „potrebama“. Evro-novĉanice prikazuju arhitektonske stilove karakteristiĉne za klasiku, romantiku, gotiku, renesansu, barok i rokoko. Grĉki kulturni identitet imao presudan uticaj i kod odreĊivanje imena valute Evropske unije. Naime, poslije dugogodišnjih polemika da li je pravo ime za novac Evropske unije – eki 290 ili neko drugo, na Ministarskom sastanku koji se odrţao u decembru 1995. godine u Madridu, evropska moneta je dobila ime “euro“. Simbol eura je inspirisan grĉkim slovom “epsilon“. Evropa poĉinje slovom E, a Grĉka je uzeta kao simbol nastanka evropske civilizacije (horizontalne paralelne linije predstavljaju stabilnost). TakoĊe, od ĉlanica euro zone (Grĉka joj je pristupila 1. januara 2001. godine), jedino Grĉka smije ime zajedniĉke monete pisati drugaĉije (i to zbog toga što koristi grĉki alfabet). Što se tiĉe grĉkog doprinosa izgledu evropske monete, ona je odabrala da na reversu novĉića od jednog evra bude sova, koja je još u petom veku prije naše ere kovana na atinskom novcu od ĉetiri drahme. Isto tako na grĉkoj kovanici evra nalazi se slika boginje Evrope (po kojoj je najstariji kontinent i dobio ime) u rukama Zevsa. *** Nakon Mastrihta i, simboliĉki reĉeno, uspostavljanja politiĉke Unije, graĊanima Evrope je bila potrebna nova osnova za identifikaciju unutar EC/EU – konstitutivni akt. U tom smislu Ugovor o ustavu je mogao da ispuni ta oĉekivanja i intenzivira pravac djelovanja drţava ĉlanica, bez obzira na vrstu politika oko kojih bi se ova saradnja grupisala. Neuspjeh Ugovora o ustavu zapravo pokazao da zemlje ĉlanice EU i dalje vide nacionalnu drţavu kao jezgro demokratskog legitimiteta. TakoĊe, drţave ĉlanice, za sada, na ovaj naĉin „legitimiziraju“ i EU – jer su, po njihovom mišljenju, demokratske 290 Ideja Francuske. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 182 nacionalne institucije garant legitimnosti nadnacionalnih institucija. Ipak, ova vrsta zakonitosti ispunjava demokratske kriterijume i naĉela samo i iskljuĉivo kada se radi o meĊuvladinom obrascu saradnje i ne moţe se primijeniti na komunitarne politike. Stoga je u pravcu demokratizacije Unije neophodna njena konstitucionalizacija, o ĉemu će biti rijeĉi kasnije. 6.5. Ugovor iz Lisabona Odbijanje drţava ĉlanica da ratifikuju Ugovor o ustavu uticao je na stvaranje krize u funkcionisanju Unije. Obaveza prevazilaţenja krize i novi reformski pokušaj unutar Evropske unije koji je na sebe preuzela Njemaĉka, kao zemlja koja je predsjedavala Evropskom unijom u prvoj polovini 2007. godine, ispunjena je usvajanjem reformskih rješenja na sjednici Evropskog savjeta u Briselu jula mjeseca. Šta su, zapravo, ova rješenja predviĊala? Tokom procesa ratifikacije Ugovora o ustavu za Evropu jedan od glavnih razloga koji je nalazio na neodobravanje i na nezadovoljstvo graĊana, ali i zvaniĉnika EU bio je sam naziv dokumenta. Problem je razriješen time što je predviĊeno je da termin „ustav“ ne bude više u zvaniĉnoj upotrebi. Uprkos velikom protivljenju Poljske, lideri evropskih zemalja su se sloţili u vezi sa uvoĊenjem novog sistema glasanja kojim je ojaĉana kvalifikovana većina u Savjetu, a novi sistem glasanja trebalo bi da bude na snazi od 2014. godine. Višegodišnje rasprave o tome da li je dobro da Evropska unija ima dvije funkcije sa vrlo sliĉnim nadleţnostima i ovlašćenjima, koja su se meĊusobno preplitala, okonĉana je odlukom da funkcije Visokog predstavnika za spoljnu politiku i bezbjednost i Komesara za spoljne poslove i bezbjednost budu objedinjene u vidu Visokog predstavnika za spoljnu i bezbjednosnu politiku ili ministra inostranih poslova. 291 Odredbe o evropskoj himni i evropskim simbolima neće biti sastavni dio novog ugovora. OdreĊivanje simbola Evrope – grba, himne, dana Evrope, imalo je za cilj 291 Na sjednici Evropskog savjeta u Briselu, 19. novembra 2009. godine za prvog ministra inostranih poslova Unije je izabrana Ketrin Ašton iz Velike Britanije, ĉlan britanske Laburistiĉke partije. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 183 uticanje na stanovništvo i formiranje neke vrste identifikacije kod njih, drţave ĉlanice su nakon decenija upotrebe ovih simbola na sastanku Evropskog savjeta u Briselu, juna 2007. godine, postigli saglasnost da se simboli Evrope neće spominjati ni u jednom zvaniĉnom dokumentu niti će se ubuduće javno oznaĉavati kao simboli Evrope. To ne znaĉi da simboli neće ostati u upotrebi, jer za njihovu upotrebu ni do sada nije bila potrebna ugovorna odredba. Rješenjima koje je usvojio „briselski“ Evropski savjet uvedena je nova funkcija – predsjednika Evropskog savjeta. 292 PredviĊena je i zamjena dosadašnjeg sistema rotirajućeg predsjedavanja na period od dvije i po godine, koje će omogućiti kontinuitet u radu ovog tijela i šansu da se unaprijed odreĊene agende zemlje koja predsjedava Evropskom unijom do kraja i ispune, jer je šest mjeseci zaista bio kratak period za pojedine vrlo zahtjevne zadatke. Na osnovu ĉlana 9B Ugovora iz Lisabona predsjednika će birati sam Evropski savjet kvalifikovanom većinom, 293 a njegov mandat moţe biti prekinut i prije isteka roka od dvije i po godine na osnovu iste procedure. Predsjednik Evropskog savjeta moţe još jednom biti izabran na istu poziciju, a u okviru ovog perioda obavljaće sljedeće funkcije: predsjedavanje sjednicama Evropskog savjeta; obezbjeĊivanje kontinuiteta u radu ovog tijela u saradnji sa predsjednikom Komisije; omogućavanje konsenzusa izmeĊu drţava ĉlanica; prezentovanje izvještaja Evropskom parlamentu nakon svake sjednice Evropskog savjeta; predstavljanje Unije, na svom nivou i u svom kapacitetu, u oblasti spoljne i bezbjednosne politike, ali bez miješanja u obast djelovanja Visokog predstavnika Unije za spoljnu i bezbjednosnu politiku. Godina 2014. je uzeta i kao poĉetna za još jedan vrlo komplikovan zadatak – od tog perioda biće smanjen broj evropskih komesara i to tako što će od 1. novembra 2014. godine broj komesara zajedno sa predsjednikom Evropske komisije i Visokog predstavnika za spoljnu i bezbjednosnu politiku biti jednak ukupnom broja drţava 292 Na istoj sjednici Evropskog savjeta, novembra mjeseca 2009. godine, donešena je odluka da prvi predsjednik Evropske unije bude Herman Van Rompij, dosadašnji premijer Belgije. Prije ove funckije Rompij je bio i predsjednik donjeg doma belgijskog parlamenta. Kao obrazloţenje ovakve odluke predsjednik Evropske komisije Ţose Manuel Baroso je istakao da je ova odluka dug Belgiji za konstantnu podršku. 293 Janjević Milutin (prireĊivaĉ), Reformski ugovor EU iz Lisabona, str. 26. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 184 ĉlanica. Izbor komesara vršiće se na osnovu sistema rotacije, uzimajući u obzir demografske i geografske karakteristike svake zemlje. Ovakav naĉin izbora komesara primjenjivaće se sve dok Evropski savjet, odluĉujući jednoglasno, ne poveća ili smanji broj ĉlanova ovog tijela. Novim ugovorom Savjet i Evropski parlament dobiće jednaka prava u donošenju budţeta Evropske unije. Termin budţet Evropskih zajednica biće zamijenjen imenom budţet Unije. Princip „ojaĉane saradnje“ će i dalje biti na snazi za drţave koje to budu ţeljele, dok će drugima, poput Ujedinjenog Kraljevstva, biti dozvoljeno da ostanu izvan tijesne saradnje – u ovom sluĉaju radi se o policijskoj saradnji. Navedena rješenja trebalo je da budu pretoĉena u novi ugovor u relativno kratkom periodu. I zaista nepunih šest mjeseci kasnije ugovor je i usvojen. Evropski savjet, sastajući se u Lisabonu u toku portugalskog predsjedavanja Evropskom unijom, 13. decembra 2007. godine usvojio je Ugovor iz Lisabona. Dakle, i drugi zadatak je, naizgled, uspješno riješen. Lisabonske mjere se u velikoj mjeri oslanjaju na rješenja koja su usvojena u Briselu, ali, postoje i odreĊena odstupanja pa ćemo se na njima malo i zadrţati. Ugovor iz Lisabona, po uputstvima Evropskog savjeta koji je zasijedao u Briselu, sadrţi odredbu o povećanju broja oblasti u kojima se odluke u Savjetu donose većinski, a ne kao do sada, jednoglasno, na pedeset novih oblasti. Ovo bi se zaista moglo okarakterisati kao pomak u radu ovog tijela, jer pomenute oblasti obuhvataju i policijsku saradnju, obrazovanje i ekonomsku politiku, tradicionalno „osjetljive oblasti“ oko kojih je najĉešće teško postići konsenzus. Jednoglasnost će se i dalje primjenjivati tokom odluĉivanja u oblastima spoljne politike, odbrane, socijalnih pitanja, oporezivanja i kulture. Novina koju je predvidio Evropski savjet iz juna mjeseca 2007. godine, potvrĊena je ugovorom iz Lisabona: lideri Evropske unije odluĉili su da uvedu funkciju predsjednika Evropskog savjeta ĉiji će mandat trajati dvije i po godine. Svrha uvoĊenja nove funkcije jeste zamjena dosadašnjeg sistema po kome se predsedavajuća zemlja Evropskom unijom mijenja svakih šest mjeseci po sistemu rotacije. Šestomjeseĉno rotirajuće predsjedavanje biće zadrţano u okviru Savjeta, a novi sistem primjenjivaće se na Evropski savjet. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 185 Formalno je potvrĊen i novi sistem glasanja, koji će uz odstupanje vezano za Poljsku, biti primjenjivan od 2014. godine. Poljska će do pomenute godine imati veći broj glasova u odnosu na broj stanovnika nego što to Ugovor predviĊa. Novi sistem glasanja podrazumijeva da će odluke biti donošene glasovima 55 odsto zemalja ĉlanica i 65 odsto stanovništva Unije od 490 miliona. Blokirajuća manjina, na osnovu novog sistema glasanja, podrazumijeva 35% stanovništva Unije plus jedan ĉlan Savjeta. Ovaj sistem glasanja primjenjivaće se na Poljsku od 2017. godine. U Lisabonu je postignut dogovor da Povelja o osnovnim pravima i slobodama usvojena 7. decembra 2000. godine u Nici, na naĉin kako je adaptirana 12. decembra 2007. godine u Strazburu bude sastavni dio teksta novog Ugovora i da ima jednaku pravnu snagu kao i ugovori. Konaĉno jedan od najznaĉajnijih pomaka u pravcu inkorporacije odredbi o ljudskim pravima jeste ĉlan 6(2) kojim se predviĊa pristupanje Evropske unije Evropskoj konvenciji o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda. 294 U ovom ĉlanu se dalje kaţe da prava koja su garantovana ovom Konvencijom predstavljaju dio ustavne tradicije drţava ĉlanica i da će kao takva predstavljati osnovne principe prava Evropske unije. 295 Pitanje poštovanja ljudskih prava unutar Evropske unije bilo bi zaista i riješeno pristupanjem Unije Evropskoj konvencji o osnovnim pravima i slobodama. Time bi trajno bilo riješeno da se ljudska prava garantuju na nivou Unije u skladu sa najvišim evropskim standardima, a bila bi i riješena i kontrola primjene ovih standarda, i to spolja. Ovakvo rješenje ima svog poklonika u „nadnacionalnom“ tijelu Evropske unije – Evropskoj komisiji, koja već dugo i predlaţe da Evropska unija pristupi Evropskoj konvenciji. Prvobitno, mišljenjem Suda pravde br. 2/94 od 28. marta 1996. godine, ova mogućnost je bila u potpunosti odbaĉena uz obrazloţenje da Evropska zajednica nema ovlašćenje da pristupi Konvenciji. 296 Kako je Sud pravde zauzeo stanovište da ne postoji osnov za pristupanje Konvenciji, situacija se mogla izmijeniti samo reformom osnivaĉkih ugovora, tj. amandmanom koji bi ovo omogućio. 294 Janjević Milutin (prireĊivaĉ), Konsolidovani ugovor o Evropskoj uniji – Od Rima do Lisabona, str. 31. 295 Ĉlan 6(3) Ugovora o Evropskoj uniji, Ibid., str. 31. 296 Upor: Opinion 2/94 [1996] ECR I-1759. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 186 To je, kako je naglašeno, i uĉinjeno Ugovorom iz Lisabona, gdje je istaknuto stanovište da Evropska unija treba da pristupi Konvenciji i da će to u bliskoj budućnosti i uĉiniti. Dakle, na osnovu ĉlana 6 (2) Ugovora iz Lisabona, stvorena je pravna osnova za pristupanje Evropskoj konvenciji. Mišljenja da Evropska unija treba da pristupi ovoj Konvenciji je i organizacija pod ĉijim okriljem je Evropska konvencija i nastala – Savjet Evrope. Naime, u više navrata saopštenjima iz Parlamentarne skupštine ove organizacije skrenuta je paţnja na hitnu potrebu definisanja odnosa izmeĊu Evropske unije i Savjeta Evrope na polju zaštite ljudskih prava. Podrazumijeva se da je Savjet Evrope kamen temeljac ljudskih prava u Evropi i, zbog toga, budući memorandum o razumijevanju izmeĊu Savjeta Evrope i Evropske unije treba da nastane na osnovu prethodnog pristupanja Unije Konvenciji. Nakon toga ove dvije organizacije bi koordinirale svoje aktivnosti na polju zaštite ljudskih prava, ne bi bilo „dupliranja“ akitivnosti, a zajedno bi se krenulo i u definisanje standarda. U Ugovoru iz Lisabona se dalje naglašava da će u Uniji svi njeni graĊani biti jednaki i ravnopravni i dobijaće isti tretman pred institucijama, tijelima, zvaniĉnicima i agencijama Unije. Ĉlan 10 (3) Ugovora odreĊuje da svaki graĊanin ima pravo da uĉestvuje u demokratskom ţivotu Unije, a da će se u okviru nje odluke donositi na nivou što je bliţe graĊanima (odredba koja postoji od Ugovora iz Mastrihta). 297 Politiĉke partije na evropskom nivou doprinosiće formiranju evropskog politiĉkog ubjeĊenja i izraţavanju volje graĊana Unije. Ugovorom iz Lisabona utvrĊena su i nova prava graĊana Evropske unije, a najznaĉajnija od njih su: sloboda govora i vjeroispovesti; pravo na zaštitu; pravo na obrazovanje; pravo na kolektivne ugovore; pravo na poštene, pravedne uslove rada. Ova prava nalaze su u okviru Evropske socijalne povelje koja će biti obavezujuća za većinu ĉlanica Evropske unije; izvan nje su Velika Britanija i Poljska, pa se odredbe ove Povelje na njih neće primjenjivati. 298 297 Janjević Milutin (prireĊivaĉ), Konsolidovani ugovor o Evropskoj uniji – Od Rima do Lisabona, str. 32. 298 Ugovor predviĊa da se na Veliku Britaniju i Poljsku neće primjenjivati ni Povelja EU o osnovnim pravima. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 187 Lisabonski ugovor predstavio je novi oblik graĊanske participacije – Evropsku graĊansku inicijativu (The European Citizens’ Initiative – ECI). Na predlog Evropske komisije, Evropski parlament i Savjet usvojili su Uredbu 211/2011. 299 Uredba odreĊuje da milion graĊana iz najmanje jedne ĉetvrtine drţava ĉlanica moţe da podnese zakonodavni predlog iz oblasti u kojima Evropska komisija ima nadleţnost da pokrene inicijativu. Organizacioni komitet koji pokreće inicijativu mora se sastojati od najmanje sedam drţavljana Evropske unije, iz sedam drţava ĉlanica. Vremenski period koji je ostavljen Komisiji da donese odluku u vezi sa inicijativom obuhvata tri mjeseca. GraĊanima će biti omogućeno da pokreću inicijative od 1. aprila 2012. godine. Ovo pravo je zapravo uvedeno Nacrtom ugovora o ustavu, a Ugovorom iz Lisabona je potvrĊeno. 6.5.1. Ojačana pozicija nacionalnih parlamenata Korak dalje u prevazilaţenju demokratskog deficita Unije koji donosi Ugovor iz Lisabona jeste intenzivnije ukljuĉivanje nacionalnih parlamenata u rad Unije, i to na taj naĉin što parlamenti moraju biti informisani od strane institucija Unije i svaki nacrt legislativnog predloga prosljeĊuje im se u isto vrijeme kad i Savjetu i Evropskom parlamentu. 300 Lista dokumenata koji moraju biti proslijeĊeni parlamentima obuhvata bilo koji konsultativni dokument, ukljuĉujući Bijeli i Zeleni papir; godišnji zakonodavni program; nacrt legislativnog predloga; godišnji izvještaj Revizorskog suda i dnevni red Savjeta kad odluĉuje o legislativnim predlozima. Nacionalni parlamenti dobiće posebnu ulogu i u implementaciji politika Unije u oblasti slobode, bezbjednosti i pravde, kao i u politiĉkom monitoringu Europol-a i Eurojust-a. Revizija procedura Ugovora će ubuduće biti polje djelovanja parlamenata drţava ĉlanica, a biće obavještavani i o aplikacijama drţava ĉlanica za ĉlanstvo u 299 Regulation (EU) No. 211/2011 of the European Parliament and of the Council 16 February 2011 on the citizens' initiative, dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:065:0001:0022:EN:PDF 300 Ĉlan 1 Protokola o ulozi nacionalnih parlamenata u Evropskoj uniji, Upor: Janjević Milutin (prireĊivaĉ), Konsolidovani ugovor o Evropskoj uniji – Od Rima do Lisabona, str. 201. Pod nacrtom legislativnog predloga podrazumijevaju se predlozi Komisije, inicijative grupa drţava ĉlanica, inicijative Evropskog parlamenta, zahtjevi Suda pravde, preporuke Evropske centralne banke, kao i zahtjevi Evropske investicione banke za usvajanje legislativnih akata. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 188 Evropskoj uniji. Ugovor iz Lisabona predviĊa i podstiĉe meĊuparlamentarnu saradnju i saradnju nacionalnih parlamenata sa Evropskim parlamentom. Ugovoru je pridruţen i Protokol o ulozi nacionalnih parlamenata u Evropskoj uniji koji precizno definiše uĉešće parlamenata drţava ĉlanica u radu Evropske unije. Na osnovu njega, Bijeli i Zeleni papiri, kao i godišnji legislativni program biće odmah nakon publikovanja distribuirani od strane Komisije parlamentima, a ovi mogu predsjedniku Evropskog parlamenta, Savjetu i Komisiji dostaviti svoje mišljenje da li je nacrt u saglasnosti sa principom subsidijarnosti. Revizorski sud će dostavljati redovni godišnji izveštaj o svom radu nacionalnim parlamentima u isto vrijeme kad i Evropskom parlamentu i Savjetu. Nacionalni parlamenti drţava ĉlanica, po odredbama Ugovora iz Lisabona, imaće svoju ulogu u vertikalnoj podjeli nadleţnosti u okviru Evropske unije i zaštiti principa subsidijarnosti. Definisan Ugovorom iz Mastrihta, princip subsidijarnosti omogućio je nacionalnim parlamentima kontrolu njegove primjene. „Early warning mechanism“ (EMW) omogućava parlamentima drţava ĉlanica da daju mišljenje o eventualnom narušavanju primjene principa subsidijarnosti. Vremenski period koji je predviĊen za izjašnjavanje parlamenata obuhvatao je šest nedelja, a lisabonski ugovor mijenja i produţava ovaj rok djelovanja sa šest na osam nedjelja. 301 Tokom osam nedjelja parlamenti drţava ĉlanica razmatraju predlog legislativnog akta i zauzimaju stav da li je predlog donesen u skladu sa principom subsidijarnosti. Mišljenje se potom prosljeĊuje Evropskoj komisiji, Savjetu i Evropskom parlamentu. Ako je nacionalni parlament(i) zauzeo stav da je princip subsidijarnosti narušen predlogom akta, institucija koja ga je inicirala ima obavezu da preispita predlog. Ova novina obaveze preispitivanja stava od strane predlagaĉa akta uvedena je Ugovorom iz Lisabona, a u ovom sluĉaju mišljenje nacionalnih parlamenata ne mora i biti prihvaćeno. Protokol precizira i da ukoliko 1/3 parlamenata drţava ĉlanica zauzme stav da postoji narušavanje principa subsidijarnosti, Evropska komisija, ili neka druga institucija koja je predloţila akt, mora uzeti u razmatranje mišljenje nacionalnih parlamenata i revidirati predlog akta. Najzad, Protokol predviĊa da u sluĉaju da 301 Ĉlan 4 Protokola o ulozi nacionalnih parlamenata u Evropskoj uniji, Janjević Milutin (prireĊivaĉ), Konsolidovani ugovor o Evropskoj uniji – Od Rima do Lisabona, str. 202. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 189 polovina od dvadeset sedam parlamenata ocijeni da je Unija usvojila nacrt predloga koji ne spada u okvire njene nadleţnosti, Evropska komisija od pomenutog predloga mora odustati. Ugovor iz Lisabona predstavlja obavezu predlagaĉa da sasluša stav nacionalnih parlamenata, ali ĉak i da se postigne jednoglasnost kod dvadeset sedam parlamenata drţava ĉlanica, Evropska komisija ne mora uvaţiti ovaj stav, već samo obrazloţiti zašto mišljenje nije ispoštovano. Ĉini se da nacionalni parlamenti u legislativnom postupku EU prolaze kroz isti usporeni postupak proširivanja nadleţnosti koji je primjenjivan i kod Evropskog parlamenta. Poslednji i najmoćniji mehanizam kojim se mogu sluţiti nacionalni parlamenti u zaštiti principa subsidijarnosti podrazumijeva da, nakon što je legislativni predlog usvojen, nacionalni parlamenti 302 se mogu obratiti Sudu pravde Evropske unije sa zahtjevom da se sporni sluĉaj razriješi. Ova „privilegija“ za nacionalne parlamente jeste naĉin da se njihovo mišljenje uvaţi, iako, na taj naĉin, unutar drţave ĉlanice moţe doći do još većih problema u smjeru vlada – parlament. U sluĉaju da se mišljenje vlade i parlamenta poklapa, drţava ĉlanica moţe da ostvari svoja prava pred Sudom pravde Evropske unije, ali problem nastaje ako ne postoji razumijevanje izmeĊu ove dvije nacionalne institucije. Iako Ugovor iz Lisabona predstavlja nove mehanizme za ukljuĉivanje nacionalnih parlamenata u vertikalnu podjelu nadleţnosti u Evropskoj uniji i dalje postoje ozbiljni nedostaci za njihov stvaran doprinos smanjenju demokratskog deficita. Vremenski period, povećan sa šest na osam nedjelja, još uvijek je dosta kratak i ograniĉen s obzirom na to da u okviru njega najmanje devet parlamenata mora da zauzme zajedniĉki stav i poziciju. Evropska komisija još od 2006. godine prosljeĊuje legislativne predloge parlamentima drţava ĉlanica. Od tog perioda do danas neki parlamenti uopšte nisu dostavljali bilo kakve stavove na predloge koji su im bili proslijeĊeni. 303 Ovakva, gotovo, nezainteresovanost moţe biti posljedica konstantne prenatrpanosti parlamenata domaćim zakonodavnim predlozima i amandmanima. 302 U ovom sluĉaju ih predstavljaju njihove vlade. 303 Npr. estonski parlament. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 190 6.5.2. Lisabonski ugovor – osnov za budućnost? Lisabonski ugovor, nakon skoro desetogodišnjih napora na institucionalnim reformama, stupio je na snagu 1. decembra 2009. godine. Šta „nova“ rješenja iz Lisabona zapravo znaĉe za Evropsku uniju i koliko je ove reforme „demokratizuju“? Evropski savjet će, kao i do sada, imenovati predsjednika Evropske komisije, ali ubuduće će prilikom izbora uzimati u obzir rezultate izbora za Evropski parlament. Politiĉke partije imaju pravo da pravovremeno, u znaĉajnom vremenskom periodu prije izbora za Evropski parlament, imenuju kandidata za predsjednika Evropske komisije iz svojih redova. Ovim će graĊani na aktivan naĉin uticati na izgled nadnacionalnog tijela Evropske unije. TakoĊe, poštovanje izborne volje uticaće na veću izlaznost biraĉa na evropske izbore, koja je u konstantnom opadanju od 1979. godine na ovamo. Teorijski, ova odredba znaĉajno će povećati legitimnost Evropske komisije. Kako će to sve izgledati u praksi? Zavisiće od prvih neposrednih izbora koji će se odrţati nakon ratifikacije Ugovora iz Lisabona, 2014. godine. Tumaĉeći odredbu Lisabonskog ugovora u praksi bi svaka politiĉka grupacija trebalo da imenuje svog „predsjedniĉkog“ kandidata prije izbora za Evropski parlament. GraĊani bi, u tom sluĉaju, imali dovoljno vremena da se upoznaju sa kvalitetom i kvalifikacijama kandidata za ovu poziciju. U okviru ove procedure i Evropski parlament bi imao znaĉajno mjesto. Naime, neposredno izabrana institucija Evropske unije bi trebalo da, pod prijetnjom izglasavanja nepovjerenja Komisiji, izrši pritisak na Evropski savjet da prihvati i imenuje samo onog kandidata iz politiĉke grupe koja pobijedi na izborima, ili lidera potencijalne koalicije koja bi se formirala nakon izbora. Jedino u ovom sluĉaju graĊani bi zaista imali osjećaj da aktivno utiĉu na politiĉki sistem Unije. Druga znaĉajna novina koja se neposredno tiĉe Evropske komisije, ali u ovom sluĉaju i spoljne i bezbjednosne politike, jeste objedinjavanje funkcija komesara za spoljnu politiku i Visokog predstavnika za spoljnu i bezbjednosnu politiku. Novoizabrani Visoki predstavnik za spoljnu i bezbjednosnu politiku istovremeno je i potpredsjednik Evropske komisije, a ujedno će i predsjedavati sjednicama Savjeta, kada ovaj zasjeda u formaciji ministara inostranih poslova. Nova odredba omogućiće koordinisaniju akciju drţava ĉlanica u oblasti spoljne i bezbjednosne polike, s obzirom na to da će koordinacija sada dolaziti iz jednog „centra“, tj. od strane jedne liĉnosti. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 191 Evropski parlament, ubuduće, dobija kontrolna ovlašćenja i nad Visokim predstavnikom za spoljnu i bezbjednosnu politiku, jer će istovremeno obavljati i funkciju potpredsjednika Evropske komisije, a preko kontrole ove liĉnosti imaće kontrolu nad spoljnom i bezbjednosnom politikom. Evropski parlament ima pravo da bude informisan, a u nekim sluĉajevima i konsultovan, ali i da nadgleda, da raspravlja dva puta godišnje o pitanjima iz oblasti spoljne i bezbjednosne politike, kao i da daje preporuke i usvaja budţet u oblasti spoljne i bezbjednosne politike. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 192 7. Uticaj integracije na demokratiju u državama članicama Integracija unutar Evropske unije je fokus interesa sa nacionalnih nivoa prebacila na Brisel, pa 27 nacionalnih izvršnih vlasti zajedno odluĉuje o pitanjima o kojima se do skora odluĉivalo samostalno. Zbog toga je demokratski deficit problem koji se znaĉajnije reflektuje na nacionalnom nego na evropskom nivou. Glavna zakonodavna aktivnost nacionalnih parlamenata drţava ĉlanica je prevoĊenje acquis-a u nacionalno zakonodavstvo. Nacionalne partijske politike su marginalizovane, ministri govore u Savjetu više u prilog nacionalnim interesima nego u ime većine koja je obrazovala vladu. Nacionalne vlade su prebacile veliki dio nadleţnosti na nivo Unije, i u skladu sa tim, dijele autoritet. Ĉlanstvo u Evropskoj uniji narušava nacionalni suverenitet u tri pravca: u odnosu na nacionalne institucije; proces donošenja nacionalnih politika, kao i na same nacionalne politike. 304 Posljedice integracije koje utiĉu na tradicionalnu raspodjelu moći drugaĉije se reflektuju na zemlje unitarnog ureĊenja, u odnosu na one koje imaju federalno ustrojstvo, ili su, pak, regionalizovane. Zapravo narušavanje balansa moći izmeĊu grana vlasti najouĉljivije je u unitarnim drţavama, potom u reginalizovanim zemljama, dok je najmanje primjetno, i gotovo zanemarljivo, u klasiĉnim federacijama. 7.1. Problem decentralizacije kod unitarnih država Drţave unitarnog ustrojstva su, kao što smo vidjeli, izuzetno centralizovane, pa, stoga decentralizacija i upravljanje na više nivoa koje postoji u Evropskoj uniji nailazi na blagi otpor u primjeni u okviru drţava ovog tipa. Otuda jaĉanje i autonomija regiona i lokalne samouprave postaje prijetnja nacionalnom jedinstvu i tradicionalnom ustrojstvu unitarnih drţava. Lokalna sloboda nije dobra za centralnu autonomiju. Zbog ovakvih „bojazni“ lideri unitarnih drţava ĉlanica Evropske unije godinama su protiv bilo kakvih inicijativa koje imaju za cilj njeno transformisanje u oblik federalnog karaktera. Uzmimo za primjer Francusku i predsjednika koji je svojim politiĉkim 304 O uticaju integracije na demokratiju u drţavama ĉlanicama – upor: Schmidt A. Vivien, Democracy in Europe – The EU and National Polities, Oxford University Press, 2006, p. 46 – 219. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 193 uticajem ostavio peĉat ne samo u francuskoj istoriji, već i u istoriji Evropskih zajednica – Šarla de Gola. Oštri protivnik federalizma, rukovodeći se francuskim nacionalnim interesima, De Gol je u više navrata spreĉavao dublju integraciju zemalja ĉlanica EC. Evropsku zajednicu je posmatrao kao prijetnju po francusku nacionalnu suverenost, jer su tadašnji predlozi za njeno transformisanje u zajednicu politiĉkog karaktera lišavali Francusku vojske i stvarali pogodan teren za njemaĉku hegemonistiĉku politiku. Zapravo, „predsjedniĉka dotjerivanja“ Fušeovog plana pokazala su da De Gol nije bio protiv jaĉe Evrope, ali je ova dalja integracija bila prihvatljiva samo pod francuskom dominacijom i mehanizmom koji neće ugroţavati interese Francuske. Od De Gola do danas francuski predsjednici imaju istu stratešku poziciju u odnosu na evropske integracije: dalje povezivanje moţe transformisati Evropu u uniju drţava, ali ne i u federaciju, pa su se, u skladu sa tim, odbijali i svi simboli koji bi ĉak i na posredan naĉin ukazivali na federalne elemente. U periodu pripremanja Nacrta ugovora o ustavu, tadašnji francuski predsjednik Ţak Širak instistirao je na objašnjenju da je ovaj dokument zapravo pojednostavljena verzija već postojećih ugovora i da nema ništa zajedniĉko sa ustavom u tradicionalnom smislu rijeĉi. I pored oštrog suprotstavljanja daljem tranformisanju i drugaĉijem ustrojstvu Unije, dosadašnja integracija uticala je na promjene unutar francuske centralistiĉke strukture. Uspostavljanje većeg stepena suverenosti u velikom mjeri je odreĊeno velikom koliĉinom finansijskih sredstava, koja su u francuskim regionima obezbijeĊena iz strukturnih fondova EU. TakoĊe, trend stalnog rasta stepena autonomije odreĊen je direktnim lobiranjem u Briselu. Iako se Francuska dugo opirala zakonodavnim promjenama koje bi i formalno uspostavile veći stepen autonomije regiona, 80-ih godina uvedene su neophodne reforme, koje su potvrĊene i postale sastavni dio francuskog Ustava, 2003. godine. Francuski regioni su podloţni i sankcijama koje predviĊa pravni sistem Evropske unije za neizvršavanje obaveza. Stoga je francuska drţava bila prinuĊena da uspostavi manje centralizovanu i dirigovanu kontrolu svojih regiona. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 194 EU je promijenila francusku unitarnu strukturu u dva pravca: putem slabljenja izvršne autonomije i ograniĉavanja zakonodavne vlasti na jednoj strani; i jaĉanjem autonomije i vlasti lokalne samouprave, na drugoj strani. 305 S obzirom na to da je već ukazano na razliĉito politiĉko ustrojstvo unitarnih drţava, imajući u vidu koncentrisanje vlasti unutar britanskog parlamenta, posljedice koje proces evropskih integracija ima na ustrojstvo ove drţave donekle se razlikuje u odnosu na Francusku. Naime, ako se Francuska štitila od evropeizacije nastojeći da zaštiti svoju izvršnu vlast, Britanija je imala cilj više: oĉuvanje nezavisnosti centralne figure svog politiĉkog ustrojstva – parlamenta. Zbog toga su Britanci oduvijek proces evropskih integracija posmatrali kao prijetnju suverenosti, pa su se njihovi lideri, bilo da su oni dolazili iz Konzervativne ili Laburistiĉke partije, zalagali za jaĉanje integracije iskljuĉivo u ekonomskim oblastima. Bojazan da bi integracija mogla narušiti unitarno ustrojstvo sa visokim stepenom parlamentarne suverenosti, koje je za ovu zemlju karakteristiĉno još od usvajanja Velike povelje, u stvari je temelj britanskog evroskepticizma. Ova ĉinjenica nije uticala na to da Velika Britanija godinama na efikasan naĉin ostvaruje svoje interese kroz EU. Štaviše, paradoksalno, ali istinito, unitarne drţave su u stanju da lakše projektuju svoje interese u procesu evropskih integracija nego ĉak federalne ili regionalizovane drţave. Za Britaniju je karakteristiĉno odsustvo normi koje bi uticale na jaĉanje regiona, pa je u periodu kada je Margaret Taĉer zauzimala mjesto premijera, ova drţava bila bez regiona, a njihovo formiranje poĉinje sa dolaskom na vlast Laburistiĉke partije, 1997. godine, kada su se nacionalne skupštine formirale u Škotskoj, Velsu i Sjevernoj Irskoj, dok je London postao samoupravljaĉka jedinica. 306 U Britaniji i danas samo Škotska, Vels i Sjeverna Irska imaju izabrana tijela sa zakonodavnim nadleţnostima, ali i dalje u ograniĉenom broju oblasti. TakoĊe, institucionalne promjene koje su morale biti proizvod pristupanja Velike Britanije Evropskim zajednicama u ovoj zemlji su kasnile decenijama. Naime, britansko politiĉko ustrojstvo, kao što je već istaknuto, ne podrazumijeva tradicionalnu sudsku reviziju, već je u njenom sluĉaju parlament ne 305 Upor: Schmidt A. Vivien, Democracy in Europe – The EU and National Polities, 2006, p. 81 306 Self-governing, Više o ovome: Schmidt A. Vivien, p. 86. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 195 samo vrhovni zakonodavac, već i vrhovni arbitar. Zahvaljujući ovoj ĉinjenici Britaniji je posebno „teško“ bilo usvajanje suprematije prava Evropske unije i direktne primjene normi Unije. Budući da je Zajednica/Unija od samog starta funkcionisala na osnovu principa suprematije njenog prava u odnosu na prava drţava ĉlanica, iako se Velika Britanija ĉlanstvom obavezala na ovaj „princip“ kada je 1972. godine Parlament odobrio Ugovor o pristupanju, Dom lordova je tek 1990. godine usvojio akt o suprematiji prava EC. 307 Sliĉna je situacija kod unitarnih drţava i kada se radi o procesu donošenja odluka. U okviru Evropske unije postoji više modela/naĉina donošenja odluka, ali, bez obzira na metod koji se primjenjuje, proces donošenja odluka u EU je višeslojan. Ovaj proces se odvija kroz nekoliko faza: širok vid konsultovanja; proces usvajanja; transponovanje u nacionalno zakonodavstvo od strane drţava ĉlanica; implementacija koja, takoĊe, spada u nadleţnost drţava ĉlanica. Otuda je od posebne vaţnosti obezbijediti da se odluke EU transponuju u nacionalno zakonodavstvo u „duhu“ u kom su i usvojene, a ujedno i iskontrolisati njihovu adekvatnu implementaciju. To, zapravo, znaĉi da veliki dio odgovornosti za implementaciju ovih odluka je, osim na nacionalnim institucijama drţava ĉlanica, i na samim graĊanima. Proces donošenja odluka u Evropskoj uniji redukuje i ograniĉava autonomiju zakonodavnih organa u drţavama ĉlanicama bez obzira na vrstu ureĊenja. U kontekstu zemalja koje imaju unitarno ureĊenje znaĉajno je teţe prilagoĊavanje odluka Evropske unije u zemljama koje imaju etatistiĉki proces donošenja odluka. TakoĊe, ovo prilagoĊavanje je komplikovanije za Francusku nego za Veliku Britaniju. U Francuskoj je postupak donošenja odluka rigidniji u odnosu na implementaciju, koja je znaĉajno fleksibilnija. To zapravo znaĉi da drţava direktno predstavlja i štiti interese svojih graĊana i da se postupak donošenja odluka odvija bez prevelikog uticaja društvenih, interesnih, grupacija, ali i da su one ukljuĉene u toku faze implementacije. Odsustvo konsultacija sa zainteresovanim stranama i njihova nemogućnost da na adekvatan naĉin uĉestvuju u kreiranju javnih politika se na neki naĉin kompenzira mogućnošću da se ove politike djelimiĉno „modifikuju“ tokom faze implementacije. Vremenom je pritisak spolja, sa nivoa Unije, uticao da društvena 307 Ibid., p. 87. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 196 participacija ojaĉa i oslabi centralizam drţave u ovom pravcu. Razlog treba traţiti u tome što su francuske interesne grupe, posebno biznisne grupacije, devedesetih godina prošlog vijeka na neposredan naĉin poĉele da utiĉu na proces donošenja odluka na nadnacionalnom nivou. Na taj naĉin, francuski graĊani su pronašli mehanizam uĉestvovanja u kreiranju politika koje ih se na neposredan naĉin tiĉu, a koji im nije bio omogućen na nacionalnom nivou. Ovaj „pritisak“ i lobiranje se kretalo u dva pravca: prvi, zajedniĉki, sa francuskom vladom i drugi, autonomni. U kontekstu donošenja odluka po oblastima direktni uticaj odluka Evropske unije najviše se u Francuskoj odrazio na politiku zaštite ţivotne sredine. 308 Poput Francuske i u Velikoj Britaniji drţavni akteri mogu kreirati i formulisati politike bez pretjeranog uplitanja društvenih grupa. Ipak, interesne grupe imaju mogućnost većeg uticaja kroz otvorenu mreţu i putem samoregulativnih aranţmana za njihovo djelovanje. I u ovoj zemlji je uticaj društvenih grupa vremenom jaĉao, a biznis sektor u Britaniji je još šezdesetih godina prošlog vijeka imao razvijene mehanizme za lobiranje u parlamentu. Evropska unija i njen naĉin funkcionisanja, pored toga što ima uticaj i narušava suverenitet nacionalnih institucija i naĉin donošenja odluka, utiĉe, kao što je istaknuto u uvodu ovog poglavlja, i na same nacionalne politike. Ovo se prvenstveno odnosi na zaštitu nacionalnih interesa koji bi trebalo da se reflektuju i na nacionalnu politiku. Francuska je tokom procesa evropskih integracija bila jedna od drţava koje su aktivno uĉestvovale u kreiranju reformskih ideja i podsticaja za prevazilaţenje kriza i zastoja u integrisanju. Nerijetko se dešavalo da većina tih predloga bude „obojena“ francuskim nacionalnim interesima, a posebno, vidjeli smo, u periodu kada se na njenom ĉelu nalazio general Šarl de Gol koji je insistirao na nezavisnosti francuske spoljne politike. 309 Zapravo je Francuska od 1951. godine insistirala na tome da su francuski nacionalni interesi i autonomija drţave ispred evropskog integrisanja. Zbog toga i ne ĉudi francusko „ne“ na referendumu na kome se odluĉivalo o sudbini evropskog ustava. GraĊani Francuske su, u ovom sluĉaju, oĉuvanje nacionalne 308 Ibid., p. 128. 309 Planovi Fuše i i II; Politika „prazne stolice“ 1965. i sl. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 197 suverenosti stavili ispred ekonomskog interesa. TakoĊe, nacionalni problemi su, po mišljenju graĊana, prouzrokovani evropeizacijom. U Francuskoj je, po pravilu, na izborima uvijek pobjeĊivala ona partija/koalicija koja je bila proevropski orijentisana, iako ni antievropski blok nikada nije bio zanemarljiv, a kulminacija u „sukobljavanju“ ove dvije strane je bila u periodu ratifikovanja Ugovora iz Mastrihta, kada je tadašnji francuski predsjednik Miteran obezbijedio podršku Ugovoru i to zaista minimalnu. 310 Vidjeli smo da uobiĉajena „francuska retorika“ nije urodila plodom kod glasanja za Ugovor o ustavu za Evropu. Zbog toga se iz ovog neuspjeha mogu izvući mnogi zakljuĉci: graĊani Francuske zaista ţele ulogu lidera za svoju drţavu u Evropi, koja će na presudan naĉin uticati na kreiranje evropskih politika, ne umanjujući na taj naĉin sopstveni suverenitet. TakoĊe, Francuzi ţele da pojedine oblasti odluĉivanja koje su sada u iskljuĉivoj nadleţnosti drţava vrate na nacionalni nivo uz ukljuĉivanje javnosti u odnosu na oblasti koje se tiĉu „evropeizacije“. Britanski politiĉki sistem je, za razliku od „revolucionarnog“ francuskog, nastao evolutivnim putem i izgraĊivao se vjekovima, otuda bi se moglo reći da je i stabilniji. Isto tako, britanskom parlamentarnom sistemu je mnogo bliskije konsensualno pregovaranje na nivou Evropske unije, nego što je to sluĉaj sa francuskom drţavom. Ali, upravo tradicija i osobenost britanskog graĊanstva mnogo duţe je „drţala“ Britaniju izvan evropskog integrisanja i izvan EEC i u tom smislu su ograniĉavali i usmjeravali kretanje drţave iskljuĉivo ka jaĉanju sopstvene nacije. Pristupanjem EEC Britanija je zadrţala svoju stratešku poziciju i stav: EEC je prihvatljiva iz ekonomskih razloga, sve dok njen nadnacionalizam ne narušava nacionalni suverenitet. Britanska politika, uz izvjesna odstupanja, mogla bi se okarakterisati kao izuzetno evroskeptiĉna, od pristupanja do danas. Jedan od tih izuzetaka je prihvatanje pravila kvalifikovane većine osamdesetih godina prošlog vijeka, koje je vodilo liberalizaciji trţišta. Isto tako, moglo bi se reći da je godinama dominantna britanska politika u odnosu na Evropsku uniju zapravo odbijala integrisanje u onim oblastima koje su predstavljale prijetnju po nacionalnu politiku. Tako je Velika Britanija dugo bila izvan integrisanja u socijalnim pitanjima; na nju se ne primjenjuje ni monetarna 310 50,8 prema 49,2 %, Izvor: Schmidt A. Vivien, p. 182. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 198 politika, kao i ni odredbe Povelje o osnovnim pravima i slobodama u EU. TakoĊe, graĊani u Velikoj Britaniji smatraju da se previše odluka koje se neposredno tiĉu drţave donosi na nivou Evropske unije. 311 7.2. Evropeizacija i federalne države Federalno ureĊenje drţave već podrazumijeva upravljanje na više nivoa, a u okviru ovakvog sistema centralni nivo prenosi dio nadleţnosti na nivo federalnih jedinica. Otuda, drţave ĉlanice koje imaju federalno ureĊenje mnogo lakše sublimiraju pritisak i uticaj koji nadnacionalna struktura vrši na suverenost zemlje i nezavisnost nacionalnih institucija. Primjenjujući ovu pretpostavku na federalnu strukturu njemaĉke drţave moţe se izvući zakljuĉak da integracija nije narušila tradicionalno uspostavljenu strukturu unutar koje se i inaĉe pregovara i odluĉuje u okviru više „centara moći“, i u okviru koje se nastoje „pomiriti“ razliĉiti interesi i interesne grupe. Njemaĉka drţava je dugo bila razjedinjena pa je, u periodu „uspostavljanja“ moderne drţave krajem XIX vijeka, bilo moguće birati koji će se oblik politiĉkog i društvenog ureĊenje primijeniti. Koliko god da je, u ovom periodu, unitarno ureĊenje bilo primamljivo, njemaĉki „ujedinitelj“ kancelar Oto fon Bizmark, uzimajući u obzir broj i strukturu njemaĉkih drţava i njihovu dotadašnju razjedinjenost, opredijelio se za federalni oblik drţavnog ureĊenja. Njemaĉka, dakle, nema dugu tradiciju federalnog ureĊenja, ili, preciznije, ne toliko koliko su duge tradicije unitarnog ureĊenja Velike Britanije i Francuske. Proces evropskih integracija nije mogao predstavljati toliku prijetnju za izvršnu vlast u Njemaĉkoj, jer ona nikada nije imala onaj stepen autonomije kao što je to sluĉaj sa Francuskom ili Britanijom. Federalni oblik ureĊenja je zapravo toliko utemeljen u njemaĉki sistem upravljanja da ga lideri ove zemlje godinama unazad predlaţu i za samu Uniju. Za Njemaĉku ĉak ni problem ograniĉavanja nacionalnog suvereniteta ne predstavlja prijetnju s obzirom na to da njemaĉki Osnovni zakon, Grundgesetz, ĉlanom 311 Eurobarometar poll 2005: 69% graĊana. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 199 24 na eksplicitan naĉin utvrĊuje mogućnost prebacivanja nadleţnosti na viši nivo, tj. nivo meĊunarodnih organizacija. 312 Parlament Savezne Republike Njemaĉke, poput svih ostalih parlamenata drţava ĉlanica, trpi zbog ĉinjenice da se veliki dio politika usvaja na nadnacionalnom nivou i da je u tim oblastima ne samo izgubio pravo inicijative, već i centralnu zakonodavnu nadleţnost. Ali, bez obzira što godinama gubi dio svojih nadleţnosti, Parlament je 1993. godine ĉlanom 23 Osnovnog zakona zaštitio svoj glas u kreiranju „evropskih politika“. Pomenutim ĉlanom Parlamentu je osigurana mogućnost da iznese svoj stav u odnosu na odluke Savjeta. 313 Isto tako, za prenos nadleţnosti sa federalnog nivoa na nivo Evropske unije Osnovni zakon „zahtijeva“ odobrenje oba doma Parlamenta, i Bundestaga i Bundesrata. 314 Na ovaj naĉin direktno su zaštićeni interesi njemaĉkih graĊana, jer o najosjetljivijim pitanjima koja se neposredno odnose na prenošenje dijela suverenih prava odluĉuje institucija koja je direktno izabrana od strane graĊana. Federalne drţave, takoĊe, mnogo lakše adaptiraju odluke sa nadnacionalnog nivoa, nego što je to sluĉaj sa unitarnim drţavama. U Njemaĉkoj drţava zajedno sa odreĊenim „povlašćenim“ društvenim grupacijama kreira javne politike, a proces pregovaranja odvija se izmeĊu drţavnih agencija, biznis sektora, sindikata i raznih dobrovoljnih asocijacija i grupa graĊana. Upravo „kultura“ konsenzusa je ono što ĉini Njemaĉku bliskom Evropskoj uniji. Široke koalicije i stalno pregovaranje uticalo je na to da Njemaĉka ima mnogo manje problema sa procesima koji su uslovljeni prirodom funkcionisanja EU. Njemaĉka pozicija u EU je u velikoj mjeri od osnivanja bila uslovljena konsenzusom koji se u samoj drţavi postizao izmeĊu ljevice i desnice. Ujedinjenjem drţave ona postaje najmnogoljudnija u Uniji, pa samim tim i sa najvećim uticajem u nadnacionalnim institucijama upravo zahvaljujući toj prednosti u broju stanovnika. U skladu sa novonastalom pozicijom mijenja se i strateški poloţaj Njemaĉke u Uniji i to na taj naĉin što se izgradnja nacionalnog identiteta i suvereniteta kroz EZ transformisala u nastojanje da se nacionalni identitet i suverenitet a ujedno i nacionalni interesi 312 Ibid., p. 89. 313 Ibid., p. 91. 314 Ibid., p.92. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 200 valorizuju i ostvare kroz dominaciju unutar EU. Dio ovih nastojanja ogleda se i kroz teţnju da se ustrojstvo Unije transformiše po ugledu na njemaĉki federalni model. 7.3. Regionalizam i regionalne države Poput Njemaĉke i Italija je dugo bila razjedinjena, pa je kao moderna drţava uspostavljena krajem XIX vijeka, ali, za razliku od Njemaĉke, kao dominantno unitarna. Opredjeljenje za ovaj oblik ureĊenja bilo je odreĊeno slabošću italijanskih regiona, manjkom njihove autonomije i odsustvom meĊusobne saradnje. Otuda je centralna kontrola morala biti izraţena. Za razliku od klasiĉnih unitarnih drţava izvršna vlast u Italiji nikada nije bila jaĉa u odnosu na ostale grane vlasti. Italija se ĉesto naziva fragmentiranom drţavom 315 zbog nejedinstva regiona na sjeveru i jugu, a u skladu sa ukorijenjenom podjelom na bogati sjever i siromašniji jug. Za razliku od unutrašnje diferencijacije regiona u kome su juţni djelovi inferiorniji, oni su se bolje prilagodili regionalizmu EU i u većoj mjeri koriste fondove EU zahvajujući boljem regionalnom politiĉkom voĊstvu. Iako zemlja koja je u Evropskim zajednicama od samog poĉetka, Italija nikada nije bila zemlja koja je pretendovala da preuzme lidersku poziciju daljeg procesa integrisanja, a pokazala je i slabo interesovanje, ili, pak, nemoć, i u kreiranju evropskih politika. Razlog su stalna politiĉka „previranja“ i unutrašnji problemi sa korupcijom. Dakle, opeterećenost unutrašnjim problemima spreĉava Italiju da preuzme jednu od kljuĉnih liderskih pozicija unutar Evropske unije. Evropske integracije nisu za Italiju nikada bile prijetnja nacionalnoj suverenosti, ili makar ne na naĉin na osnovu koga bi se ova „prijetnja“ jasno iznosila u javnost i predstavljala kao razlog za nestabilnost unutrašnjih institucija. Naprotiv, Evropska unija je za Italiju pandan na koga se uvijek usmjeravaju politiĉke debate. Proces evropskih integracija jaĉa drţavu, unutrašnje reforme i generalno demokratizuje zemlju. Na ovaj naĉin politiĉke strukture u Italiji predstavljaju Evropsku uniju kao stabilizatora unutrašnjeg ustrojstva drţave. Zbog toga je ova zemlja oduvijek bila zagovornik daljeg i dubljeg integrisanja. 315 Ibid., p. 94. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 201 Uticaj integracije na suverenost nacionalnih institucija u Italiji nije toliko primjetan kao što je to sluĉaj u Velikoj Britaniji i Francuskoj. Ove institucije su u velikoj mjeri dosta neaţurne u okviru procesa uvoĊenja pravnih normi Evropske unije u nacionalno zakonodavstvo. Štaviše, italijanski Parlament je sve do kasnih 80-ih bio bez parlamentarnog odbora za evropske integracije. Za Italiju je karakteristiĉno ĉesto odrţavanje izbora i izuzetno nestabilne vlade koje u prosjeku rukovode izvršnom vlašću svega dvanaest mjeseci. U uslovima stalne politiĉke nestabilnosti Evropa je bila paravan za objašnjavanje uloge vladavine „za narod“. Poput Njemaĉke, i Italija je u Evropskoj uniji našla „utoĉište“ za oporavak i iscjeljivanje ratnih oţiljaka, ali ne i za izgradnju novog identiteta, već za vraćanje uspomena na uzvišenost italijanskog (rimskog) identiteta i slavne prošlosti. Bez obzira na drţavnu konsolidaciju i znaĉajno unapreĊenje pozicije u odnosu na kraj Drugog svjetskog rata, neki negativni trendovi u Italiji su se nastavili bez obzira na ĉlanstvo u EC/EU. Prije svega misli se na razlike u razvijenosti regiona; konstantan porast broja politiĉkih partija i otuda još većih problema za formiranje politiĉkih koalicija i postizanja konsenzusa unutar njih. Politika ljevice i desnice 316 znaĉajno se tokom godina razlikovala u odnosu na uticaj Evropske unije na stabilnost zemlje i ekonomske trendove u zemlji. Zbog toga se nerijetko dešavalo da vladajuća koalicija krivi euro i monetarnu politiku EU za nestabilnost i ekonomsku krizu u zemlji, ali, za razliku od ostalih drţava od kojih su stavovi pojedinih i ovdje iznijeti, u Italiji nikada blagonaklonost prema EU nije dovedena u pitanje. Štaviše, graĊani u Italiji su uvijek bili više skeptiĉni prema italijanskoj demokratiji i nacionalnim politikama nego prema onima koji dolaze iz Brisela, tj. sa nivoa EU. U tom kontekstu Italijani se najĉešće izjašnjavaju u korist iskljuĉive nadleţnosti Unije u odnosu na oblasti koje se neposredno tiĉu nacionalnih politika. 316 Pri ĉemu je centralistiĉko-desniĉarska koalicija uvijek više evroskreptiĉki orijentisana. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 202 8. EU i demokratija – perspektive Teoretiĉari koji su se bavili problemom demokratskog deficita u Evropskoj uniji saglasni su da postoje dva pravca prevazilaţenja problema integracija-demokratija. Prvi naĉin je prolongiranje trenutne situacije uz obrazloţenje da je meĊuvladin naĉin integrisanja dominantan u okviru Unije, a demokratske drţave ĉlanice su one koje legitimizuju samu Uniju. Zagovornici ove teorije su Endrju Moravĉik i Đandomeniko Majone. Druga grupa autora smatra da je jedini naĉin da Unija postane demokratska tvorevina njena transformacija u oblik ureĊenja federalnog karaktera. Rukovodeći se ovim mogućim pravcima, Eriksen i Fosum smatraju da su u Evropskoj uniji moguća tri ideal-tipska modela demokratije: 317 Model delegirane demokratije polazi od pretpostavke da je demokratija tvorevina koja se razvila i koja je primjenjiva u okvirima nacionalne drţave. Ĉlanice su element koji Uniji daje legitimnost, a Unija funkcioniše u okviru nadleţnosti koje joj one delegiraju. S obzirom na to da drţave odluĉuju koje oblasti delegiraju Uniji i u kojoj mjeri će Unija biti ovlašćena da djeluje u okviru njih, one imaju sva prava da te nadleţnosti i povuku kada smatraju da je to neophodno. Ovakav model demokratije podrazumijeva odsustvo klasiĉne primjene kriterijuma demokratiĉnosti na Evropsku uniju. U njoj ne postoji evropski narod kao konstitutivni element, ali on nije ni neophodan. Drţave su „narod“ i izvor legitimnosti. Posmatrajući Uniju kao ugovornu tvorevinu, nerijetko se istiĉe da su drţave „gospodari ugovora“, i u tom smislu drţave predstavljaju narod Unije, pa se samim tim uspostavlja ugovorni poredak. Federalna demokratija – Osnov demokratski ureĊenog sistema su zakoni koje formuliše legitimno izabrana vlast. Legimitet vlasti poĉiva na povjerenju koje joj je narod dao na demokratskim i slobodnim izborima. U ovom sluĉaju narod predstavlja pouvoir constituant sistema. Model koji je izloţen karakteristiĉan je za ustavom ureĊene drţave. Drţavna vlast raspolaţe legitimitetom za donošenje zakona i istovremeno aparatom za fiziĉku prinudu koji omogućava njihovu nesmetanu primjenu. Ono što bi 317 Eriksen, Erik O, and Fossum, John Erik, Europe in Transformation: How to Reconstitute Democracy?, in: European Union Studies Association (EUSA) > Biennial Conference > 2007 (10th), May 17-19, 2007, Montreal, Canada , p. 17–35. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 203 trebalo da povezuje graĊane Evropske unije je „zajedniĉka sudbina“, što je osobina i drţave blagostanja. Uniji, dakle, nedostaje evropski identitet, a da bi mogao „nastati“ treba da postoje institucije koje ga podstiĉu. U ovom sluĉaju – federalne demokratije – ovaj evropski identitet bi bio osnov legitimizacije. Stoga je najbolji model – multinacionalna federalna evropska drţava sa ustavnim principima koji bi zamijenili formalnu jednakost. Ideja kosmopolitske demokratije, kao što je već istaknuto, polazi od pretpostavke da u eri globalizacije i nacionalne drţave imaju problem sa demokratskim deficitom, s obzirom na to da se pojedine odluke koje ih se neposredno tiĉu usvajaju izvan nacionalnih središta moći. Zbog toga Eriksen i Fosum vide Evropsku uniju kao postnacionalnu tvorevinu koja bi bila regionalni element jedne globalne, kosmopolitske demokratije. Problem koji se javlja u okviru kosmopolitskog modela demokratije je taj što u ovom sluĉaju drţave i dalje raspolaţu sredstvima prinude, pa jedino što zajednici kosmopolitskog karaktera preostaje jeste povinovanje njenim pravilima od strane graĊana na dobrovoljnoj osnovi. S obzirom na to da se zajednice ovog karaktera bave pitanjima koje su znaĉajne za sve njene graĊane, mogući naĉin prevazilaţenja poteškoća polazi od pretpostavke da je moguće postići „svjetski konsenzus“ o pojedinim pitanjima. Opšte slaganje u odreĊenim pitanjima doprinijelo bi stvaranju „autonomnog“ globalnog transnacionalnog civilnog društva. Ako je ovakvo društvo moguće postići na svjetskom nivou, isti zadatak bi bilo mnogo lakše ostvariti na evropskom nivou, tj. nivou Evropske unije. Kosmopolitska Unija funkcionisala bi po principima nenasilnog rješavanja sporova i poštovanja prava i zajedniĉkih civilizacijskih vrijednosti. Osnov ovog funkcionisanja bila bi ljudska prava, principi demokratije i vladavine prava. Kada se naĉin djelovanja i principi ovako postave, unutrašnje granice izmeĊu drţava ĉlanica nemaju nikakve vaţnosti, bitna je samo granica prema spolja, prema onim entitetima i tvorevinama koji ne funkcionišu po istovjetnim pravilima. Ideja o kosmopolitskoj demokratiji istiĉe znaĉaj deliberacije kao jedinog osnova za politiĉku legitimizaciju. Javna rasprava je najbolji instrument za razmjenu mišljenja i uĉestvovanje svih zainteresovanih strana. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 204 Tabela 7: Indikatori za tri demokratska poretka u Evropi 318 Kriterijum Delegirana demokratija Federalna demokratija Kosmopolitska demokratija Suverenitet Drţave ĉlanice su formalno suvereni entiteti Demokratija Unije je izvedena iz drţava ĉlanica Unija je prepoznata kao suverena drţava u skladu sa meĊunarodnim pravom Suverenitet je multidimenzionalan i podijeljen izmeĊu nivoa, u skladu sa kosmopolitskim principima graĊanskog suvereniteta Aparat za prinudu Nivo Unije nema sopstveni aparat prinude Vojne i policijske snage su kontrolisane od strane drţava ĉlanica Nivo Unije ima vojne i policijske snage Drţave ĉlanice imaju policijske funkcije Vojni i policijski autoritet je podijeljen izmeĊu razliĉitih nivoa Nadležnost za donošenje odluka Ustavna ograniĉenja na nivou Unije za nadleţnost Nivo Unije – problem se rješava na bazi delegirane nadleţnosti Nivo Unije – proces donošenja odluka i sposobnost za sankcionisanje ograniĉena je na oblasti zajedniĉkog trţišta Ustav poput onih nacionalnih odreĊuje nadleţnosti Unije i drţava ĉlanica Institucije koje imaju nadleţnost za donošenje odluka su na oba nivoa (Unija/drţave ĉlanice) u odnosu na unaprijed podijeljene nadleţnosti Sposobnost za sankcionisanje i implementaciju Ustavno je odreĊena granica izmeĊu nadleţnosti i odgovornosti izmeĊu horizontalnih i vertikalnih linija Unijina sposobnost za sankcionisanje je ograniĉena Nadleţnost za usvajanje zakona je demokratski ureĊena kroz deliberativne procedure 318 Eriksen and Fossum, navedeno djelo, p. 38–39. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 205 Drţave ĉlanice: Drţe suverenu nadleţnost u svim drugim oblastima u skladu sa nacionalnim interesima politika na oba nivoa Raspodjela resursa Nivo EU: nema nezavisnu vlast za oporezivanje Drţave ĉlanice odluĉuju jednoglasno o oporezivanju i redistribuciji na njihovoj teritoriji Nivo EU: nezavisna fiskalna politika i oporezivanje Nivo drţava ĉlanica: nadleţnost za oporezivanje Nivo EU: nema nezavisnu vlast za oporezivanje Svi nivoi: obavezani na globalnu redistribuciju Članstvo/regulisanje granica Unija je otvorena za sve evropske drţave koje su se kvalifikovale u funkcionalnom smislu Granice Unije su uspostavljenje u skladu sa obiljeţjima evropejstva Granice Unije su iscrtane u skladu sa demokratskim kriterijumima za samoodrţiv demokratski entitet i u odnosu na razvoj sliĉnih regionalnih asocijacija Teritorijalno isključenje Odredbe za iskljuĉenje – odobravaju se od strane Unije (potrebna podrška većine) Odredbe za pravno otcjepljenje bilo koje pojedinice od Unije – ustavno regulisano Unija ima odredbe za iskljuĉenje za podjedinice (subjekt ograniĉenja na osnovu kosmopolitskog zakona) Vrsta legitimizacije Izabrana tijela od strane naroda na osnovu reprezentativne demokratije na svim nivoima; nadleţnosti podijeljene u skladu sa bipolarnim federalnim modelom Izabrana tijela u okviru sistema pravne “hijerarhijske” kompetentnosti Formiranje identiteta Nivo EU: slab i pravno ograniĉen okvirom za djelovanje Unije Nivo drţava ĉlanica: jak ali „evropeizovan“: Nivo EU: jak i na ustavu zasnovan patriotizam Nivo drţava ĉlanica: odredbe za graĊansko Nivo EU: postnacionalni i zasnovan na univerzalnim normama, osnovnim pravima i demokratskim procedurama Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 206 subjekt odredbi u svakoj drţavi ĉlanici odrţavanje odvojenih evropskih i nacionalnih identiteta Mehanizmi za meĊusobno prepoznavanje evropskog i nacionalnog identiteta Nivo drţava ĉlanica: poštovanje razliĉitosti: znaĉajno ograniĉen evropskim i kosmopolitskim normama i vrijednostima Javna sfera Javna sfera je ograniĉena nacionalnom drţavom Evropska široka sfera Višestruko preklapanje (evropsko i globalno) 8.1. Evropska unija – evropska federacija ili federacija u nastajanju? Institucionalna struktura Evropske unije na prvi pogled najviše podsjeća na federalnu strukturu koja je konstituisana na bazi podjele nadleţnosti izmeĊu centralnog i niţih nivoa, kao i horizontalne distribucije vlasti izmeĊu izvršne, zakonodavne i sudske. EU ipak nema tradicionalno ustrojstvo. Samo Sud pravde ima, u odreĊenoj mjeri, tipiĉnu sudsku nadleţnost kao što imaju sudovi u federalnim sistemima. Više puta je naglašeno da je Evropa, zapravo Zapadna Evropa, integraciju zapoĉela 9. maja 1950. godine – Šumanovom deklaracijom, ovaj datum se danas obiljeţava kao Dan Evrope za zemlje Evropske unije i za sve one koje joj teţe. „Od 1950. godine u Deklaraciji Šuman kristališu se brojni napori koji disperzivno teţe istom cilju: stvaranju evropske federacije. Zapravo, nalazeći se na ušću federalistiĉkih i funkcionalistiĉkih pokreta, kao i velikih politiĉkih tokova, Ţan Mone i Robert Šuman postavljaju temelje evropske graĊevine. Postavljene su osnove budućnosti evropske federacije, ĉvrste, iako nepotpune“.319 Osnivaĉi i utemeljivaĉi današnje EU Pol Anri Spak, Ţan Mone, Altiero Spineli – federalisti koji su ţeljeli federalno ustrojstvo za evropsku tvorevinu, budući da su na samom startu naišli na neodobravanje, odluĉili su se da ne preciziraju kakvog je 319 SiĊanski Dušan, navedeno djelo, str. 61. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 207 karaktera tvorevina koju stvaraju. Zato se za Evropsku uniju ĉesto kaţe simboliĉno da je „federalna unija“, „kooperativni federalizam“, „kooperativni federalizam bez drţave“. Federalno ustrojstvo Unije nalik na njemaĉki model predlagao je njemaĉki ministar inostranih poslova Joška Fišer 2000. godine. 320 Od 2000. i govora Joške Fišera pitanje evropske demokratije je pitanje koje je otvoreno pokrenuto pred evropskom javnošĉu i pokrenulo „lavinu“ predloga. Do tada ovo pitanje je bilo otvarano samo u dijalogu izmeĊu drţava ĉlanica. Fišer iznosi stav prema kome je jaĉanje izvršne i zakonodavne vlasti u Uniji beskorisno bez neophodnih finansijskih resursa. Bez oporezivanja i raspodjele sredstava koja se dobijaju putem oporezivanja Unija neće biti efikasna i legitimna. Fišer, dalje, predlaţe konstituisanje dvodomnog parlamenta, tj. formiranja drugog doma, po uzoru na njemaĉki Bundesrat, u kome bi drţave ĉlanice bile predstavljene kao konstitutivni elementi Evropske unije. Ovakva Unija imala bi najviši akt u vidu „evropskog ustavnog ugovora“ koji bi na precizan naĉin utvrĊivao nadleţnosti Unije i nadleţnosti drţava ĉlanica. Ustavni ugovor bi bio saĉinjen po uzoru na njemaĉki Osnovni zakon. Njemaĉki predlog sadrţi i mogućnost neposrednog izbora predsjednika Evropske unije. Postavlja se pitanje uloge drugog doma koje bi bilo neka vrsta „doma drţava ĉlanica“ u ovako predloţenoj institucionalnoj arhitekturi Evropske unije, s obzirom na to da se Bundesrat, koji je uzet kao uzor, sastoji od predstavnika federalnih jedinica, ali se mjesta u njemu raspodjeljuju na osnovu broja stanovnika ovih jedinica. Ako bi se ovaj princip primjenjivao u drugom parlamentarnom domu Evropske unije, ukazujući na ĉinjenicu da se od njega odustalo u Evropskom parlamentu u cilju „favorizovanja“ manjih drţava, to bi iznova znaĉilo nadglasavanje manjih drţava od strane uticajnijih. Podrazumijeva se, imajući u vidu sadašnju ponderaciju glasova u Savjetu, da bi isti sluĉaj bio i u sluĉaju transformisanja ove institucije u drugi parlamentarni dom. 320 Fishers discussion with Jean-Pierre Chevènement, Die Zeit, June 21, 2000, pp. 13–18, and his speeech on 7 July 2000 at the European Parliament – Izvor: Börzel A. Tanja and Risse Thomas, Who is Afraid of a European Federation – How to Constitutionalize a Multi-Level Governance System?, Cambridge, 2000. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 208 Imajući u vidu skepticizam evropskih zvaniĉnika prema federalnom ustrojstvu Evropske unije, kao prirodan slijed takvih preovlaĊujućih stavova, u ovom periodu biljeţe se dva kontrapredloga ovom njemaĉkom, federalnom, predlogu. Prvi dolazi iz Francuske, zemlje koja sa Njemaĉkom tradicionalno predstavlja „osovinu“ integrisanja. Predlog francuskog predsjednika Ţaka Širaka podrazumijevao je „uniju nacionalnih drţava“ umjesto federacije, sa ustavom koji je trebalo da bude samo neka vrsta saţetka svih dosadašnjih osnivaĉkih ugovora i dokumenata Evropske unije. 321 Ovaj model ne predviĊa dvodomno ureĊenje Parlamenta a, takoĊe, iskljuĉuje mogućnost jaĉanja nadleţnosti regiona u odnosu na centralni nivo. Na prvi pogled se vidi da je francuski predlog zapravo manje-više zadrţavanje statusa koji je već postojao u Evropskoj uniji. Predloţene izmjene su bile naĉin da se saĉuva unitarni karakter Francuske drţave, koji je mogao biti narušen eventualnim transformisanjem Unije u oblik federalnog karaktera. Britanski predlog je, poput francuskog, bio za oĉuvanje preovlaĊujećeg principa meĊuvladine saradnje. 322 Velika Britanije je oštro bila protiv federacije, ali ĉini se sa još većom odlućnošću je odbijala „ustav“ Evropske unije. Razlog tome treba traţiti u odsustvu klasiĉnog pisanog ustava u ovoj zemlji. Poput francuskog predloga ni britanski nije predvidio promjenu koja bi zaista doprinijela prevazilaţenju zastoja u radu institucija, a posebno ne smanjivanju demokratskog deficita. Zakljuĉak proizilazi iz predloga o konstituisanju parlamentarnog tijela koji bi bio iskljuĉivo reprezentativnog karaktera, bez ovlašćenja da na presudan naĉin utiĉe na donošenje zakonodavnih akata. Zajedniĉko za sva tri „reformska“ predloga je teţnja njihovih autora da transformišu Uniju po uzoru na sopstvene politiĉke sisteme. Ono što su autori ovih predloga zanemarili jeste da pokušaji za „redizajniranje“ Evropske unije po nacionalnim vizijama demokratije ne znaĉe automatski transformaciju u oblik koji se predlaţe i ne moraju biti odgovarajući kao oblik upravljanja sistema koji su u velikoj mjeri razlikuje od nacionalnog. 321 Jacques Chirac, speech to the Bundestag, June 27, 2000, Izvor: European Essay No. 9, The Federal Trust, Enlightening the Debate on Good Governance, 2000. 322 Upor: Tony Blair, speech to the Polish Stock Exchange, Warsaw, October 6, 2000, dostupno na: http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.number10.gov.uk/Page3384 Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 209 Period nakon negativnog izjašnjavanja graĊana Francuske i Holandije o evropskom ustavu, bio je neobiĉno sadrţajan predlozima za prevazilaţenje konstitucionalne krize. U jednom od njih tadašnji belgijski premijer Guy Verhofstadt u svom manifestu za Sjedinjene Drţave Evrope iznosi ubjeĊenje da ako ĉelnici evropskih drţava ţele da Unija bude globalni igraĉ moraju pronaći rješenje za veću integraciju – poput modela Sjedinjenih Ameriĉkih Drţava, koji moţe biti pogodan za EU. Ideja o stvaranju konstitucionalizma EU nalik onome u SAD nije nova već je ĉesto korišćena u Evropskoj uniji. Jedan od predloga koji se zasnivao na ideji ustava za Sjedinjene Drţave Evrope je onaj Altierija Spinelija koji je još 1957. godine napisao esej na tu temu – „Il modello constituzionale americano e i tentavi di unità Europea“. 323 Osnov predlaganog modela Verhofstadta zasniva se na stavu da budućnost Evrope nisu samo velike drţave i da njihov uticaj jeste vaţan, ali ne i presudan u daljem procesu integrisanja. S obzirom na to da model ustrojstva SAD podrazumijeva jaki centralni autoritet i jedinstvo jezika, ovaj “problem” u okviru EU moţe i treba da se rješava na osnovu principa subsidijarnosti, pošto ovaj model ne samo da štiti kulturni diverzitet već i obezbjeĊuje da one oblasti koje mogu na adekvatan naĉin da se tretiraju na nacionalnom nivou ne treba da budu u nadleţnosti Unije. Ali, Unija mora imati jedinstven pristup u oblastima: borbe protiv kriminala; obrazovanja i uspostavljanja transevropske informacione mreţe. Unija treba da oformi zajedniĉku vojnu snagu i istupa u domenu spoljne politke „jednim glasom“. 324 8.1.1. Razvoj zajedničkih evropskih vrijednosti Vidjeli smo da je gotovo opšteprihvaćeni stav da federalni oblik demokratije moţe da se primijeni na Evropsku uniju samo ako postoji evropski demos ili, makar, evropski identitet. 323 Altiero Spineli se borio za evropsku vladu vodeći se idejom federalizma koji će Evropi prenijeti ameriĉko politiĉko iskustvo. Prema Spineliju, federalizam treba da prethodi jaĉanju ratom oslabljenih drţava jer – federalne institucije utemeljuju mir, a iz mira proizilaze vrijednosti slobode i jednakosti. On je u avgustu 1943. osnovao Evropski federalni pokret kako bi stvorio Evropsku federaciju i nadnacionalnu vladu. Od 1970. do 1976. godine Spineli je bio na funkciji evropskog komesara za industrijsku politiku i razvoj nauke. 324 Upor: Verhofstadt Guy, Forging 'United States of Europe' is key to the future, December 2005. Dostupno na: http://www.euraction.org/committee/newsletter/Verhofstadt.pdf Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 210 Pošto se demokratija poistovjećuje sa vladavinom naroda, teoretiĉari i istraţivaĉi demokratskih politiĉkih sistema polaze od pretpostavke da narod već postoji. Kako samo dio naroda ima pravo uĉešća u vlasti, ovaj dio se naziva demos. Stoga se nameće zakljuĉak da bez evropskog demosa ne moţe postojati ni demokratija na evropskom nivou. “Demos treba da obuhvati sve odrasle koji su podvrgnuti opštebaveznim kolektivnim odlukama asocijacije“. 325 8.1.1.1. Ideja Evrope „...Doći će dan kada ćete se vi Francuzi, vi Italijani, vi Englezi, vi Nemci, vi nacije ovog kontinenta, čvrsto stopiti u jedno više jedinstvo, ne morajući da napuštate svoju posebnu osobitost i slavnu individualnost...“ 326 Viktor Igo Ideja Evrope prvi put se prepoznaje u djelima grĉkih filozofa. Iako „evropska ideja“ u okviru antiĉkog svijeta nije kao takva izloţena u djelima grĉkih filozofa, niti je zabiljeţeno uĉestalo pominjanje samog imena Evrope, ona je bila „srećno sluĉeni, nenamjeravani, sveukupni proizvod i tekovina grĉke filozofije“. 327 Uporište ovog stava pronalazimo, ponovo, kod Aristotela, koji je u Politici isticao stanovište o „fiziĉkim“ predispozicijama i geografskim ili klimatskim pogodnostima koje su doprinosile i ĉinile Grke intelektualno zrelijim, hrabrijim i istrajnijim u odnosu na, na primjer, Azijate. Preciznije, ideja Evrope je „prirodna i neizbeţna posledica uspostavljanja same grĉke filozofije kao posebnog oblika duha, kao novog, dotad nepoznatog smisaonog odnošenja ĉoveka prema samom sebi i prema svetu oko sebe“. 328 325 Dal Robert, navedeno djelo, str. 193. 326 Izvod iz govora Viktora Igoa (1802–1855) na Kongresu pacifista odrţanom u Parizu, 1849, navedeno prema: Šmale Volfgang, Istorija evropske ideje, str. 101. 327 Đurić Mihailo, Poreklo i budućnost Evrope, SANU i Plato, Beograd, 2001, str. 21. 328 Ibid., str. 22. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 211 Po grĉkom predanju evropski kontinent je nastao tako što je Zevs oteo boginju Evropu. 329 Mit koji je opisan pozitivno i simboliše sreću, izabranost i plodnost uticao je da dugi niz godina simbol i oznaka Evrope bude slika djevojke i bika. Samo ime Evropa po pojedinim autorima potiĉe od semitskog „ereb“ što znaĉi „mraĉan“, „veĉe“, dok drugi, pak, smatraju da je korijen ove rijeĉi grĉki – „Europós“ – „dalek“, „širok“. 330 Seoba i kretanje evropskih naroda ka sjeveru i hristijanizacija sjevernih evropskih predjela potpomogla je dalje prenošenje ideje Evrope. Evropski ratnici koji su u svoje pohode kretali širom Evrope poĉeli su se oznaĉavati imenom europenses. Ideja Evrope, nezavisno od imena te ideje, kao sveobuhvatni pojam, svoje obliĉje dobija od XIV vijeka, a bila je rezultat slabljenja carskog i papskog apsolutizma. Opterećena sveprisutnim religijskim shvatanjima ta ideja se u ovom periodu vrlo ĉesto oznaĉava imenom hrišćanska republika, a pojmovi koji su upotrebljavani u tu svrhu bili su Res Christiana i Christianitas. Pojmovi evropeizacija i Respublica Christiana pripisuje se papi Piju II (1458–1464) a oznaĉavao je zajedniĉku strategiju i odbranu Evropljana protiv Otomanske imperije. 331 Kao poĉetak politiĉkih koncepcija o jedinstvenoj Evropi uzima se projekat Pjera Diboe (1250–1320), koji poziva Evropljane na zajedniĉko djelovanje u vidu novog hrišćanskog rata koji će Evropu osloboditi od varvara i pagana. Diboa poziva na stvaranje kongresa vladara i obrazovanje arbitraţnog suda. Kako su vladari bili najvaţnije figure u ovom periodu kljuĉno obiljeţje njegovog projekta nije bilo stvaranje „Evrope graĊana“ ili „Evrope drţava“ već „Evrope vladara“. Cjelokupniji doprinos obrazovanju evropske politiĉke zajednice moţe se sresti kod ĉeškog kralja Jirţija Podjebradskog (1420–1471) sa projektom o savezu ili „Evropi nacija“ koje bi bile predstavljene u saveznoj skupštini ĉije bi sjedište najprije bilo u Bazelu, a potom bi se rotiralo izmeĊu nacija koje ĉine savez. Stvarno jaĉanje ideje o Evropi kao jedinstvenoj geografsko-kulturnoj sredini zapoĉelo je u XVIII vijeku. Do tada, ideal koji je povezivao većinu stanovništva, izuzev 329 Grevs Robert, Grčki mitovi, Familet, Beograd, 2002, str. 158. 330 Šmale Volfgang, navedeno djelo, str. 15. 331 Fuše Mišel, Evropska republika, Stubovi kulture, Beograd, 2000, str. 29. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 212 imperijalistiĉkih pretenzija apsolutistiĉkih vladara, bila je ţelja za odrţavanjem mira. Stoga se Piter Berk ispravno pita „Did Europe exist before 1700?“ 332 Istina je da je do XVIII vijeka rijeĉ Evropa bila korišćena i prisutna samo u intelektualnim krugovima. Prvobitno korišćena, da bi oznaĉila diferenciranje Evropljana i evropskih naroda od Turaka i njihovog kulturnog identiteta, rijeĉ Evropa je u XVIII vijeku postala simbol zajedniĉkog kontinenta i svijesti pojedinaca o povezanosti sa tom zajedniĉkom teritorijom, kulturom, privredom i ljudima sa kojima je dijele. Pojedini autori smatraju da je upravo sa tom spoznajom o uzajamnoj vezi razliĉitih naroda sa kontinentom na kome ţive otpoĉela evropska istorija. 333 Pojam Evrope je od geografskog pojma, koji je postojao na jonskoj kartografiji još u VI vijeku prije nove ere, evoluirao u kulturni tokom prosvjetiteljstva pa sve do pojma evropskog identiteta nakon Drugog svjetskog rata. Spoznaja je doprinijela brojnim idejama o savezima u XIX vijeku – djelovala je MeĊunarodna liga za mir i slobodu; 1899. godine je odrţana i Prva mirovna konferencija. Uzrok usporavanja evropskog ujedinjavanja svakako da je bio I svjetski rat. Posljedice koje su njime izazvane uslovile su osnivanje Društva naroda, a uloga novoosnovane meĊunarodne institucije bila je odrţavanje kolektivne bezbjednosti. Upravo ispred Društva naroda predsjednik francuske vlade Aristid Brijan zahtijevao je privredne strukture i zajedniĉke privredne, politiĉke i socijalne odluke za cijelu Evropu. Njemaĉki ministar inostranih poslova pozivajući se na Evropu kao privredni sistem već tada je predlagao jedinstvenu monetu. Aristid Brijan se ponovo oglasio 1930. godine – memorandumom kojim proglašava Društvo naroda kao okvir za evropsku saradnju kojoj se teţilo. Za Brijana je politiĉka saradnja imala prednost u odnosu na privrednu i carinsku saradnju. Tridesete i ĉetrdesete godine dvadesetog vijeka karakteristiĉne su po nicanju nacistiĉkih i fašistiĉkih projekata, koji su u svojim osnovama imali apsolutistiĉke i imperijalistiĉke teţnje, a koje su koristile Evropu kao paravan za pridobijanje podrške. Pred kraja rata ideje o savezu, uniji ili zajednici na teritoriji Evrope su se ponovo mnoţile. Pomenimo Kudenhofa-Kalergija, Pol-Anrija Spaka, Denija de Ruţmona, 332 Ibid., str. 5 333 Ibid., str. 6 Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 213 Morisa Alea, De Gola, Spinelija i dr., i konkretne korake – carinska unija izmeĊu Belgije, Holandije i Luksemburga septembra mjeseca 1944. godine je jedan od njih. Nakon Drugog svjetskog rata zemlje zapadne Evrope su zapoĉele proces demokratizacije i uspostavljanja trţišne ekonomije, dok su zemlje istoĉne Evrope poĉele razvoj na sasvim drugaĉijim osnovama. Stoga su zemlje istoĉne Evrope, vidjeli smo, prešle mnogo duţi i trnovitiji put do evropskih integracija. „Istoĉni dio Evrope i sveta zaostajao je za ostatkom Evrope pre svega u ekonomskoj sferi, Istok se sve više, i ĉesto iskljuĉivo, poistovećivao sa industrijskom zaostalošću, sa nedovoljno razvijenim društvom bez institucija tipiĉnih za razvijeni kapitalistiĉki Zapad, sa iracionalnošću i sujevjerjem na koje zapadno prosvetiteljstvo nije ostavilo nikakvoga traga“. 334 I otuda ni ovdje ne treba traţiti „evropske“ simbole niti pokazatelje jedinstvene evropske ideje, jer su „simboli“ u ovom periodu, kao npr. Berlinski zid, oznaĉavali podijeljenost. Tek će demokratske promjene u Istoĉnoj Evropi, ujedinjenje Njemaĉke i dovršavanje nastajanja zajedniĉkog unutrašnjeg jedinstvenog trţišta oznaĉiti kraj podijeljenosti i poĉetak stvarnog zajedništva. „Posle preokreta 1989. Zapadna Evropa je izgubila monopol na upotrebu reĉi Evropa“. 335 8.1.1.2. Evropski identitet Identitet znaĉi svijest pojedinca o pripadanju jednoj odreĊenoj grupi ili o posjedovanju nekih odreĊenih posebnih karakteristika. Identitet moţe biti razlikovan na osnovu kulture i regiona ili odreĊenih karakteristika (rod, godine, religija, biografija, specifiĉna profesija) i u tom smislu pojedinac se moţe pozivati na lokalni, regionalni, nacionalni i evropski nivo. Identitet je najlakše obrazovati izmeĊu pripadnika iste nacije, jer one (nacije) poĉivaju na istim kolektivnim uspomenama, politiĉkim strukturama, na osjećaju zajedniĉke sudbine. Kada govorimo o nacionalnoj formi „reĉ je o nejednakom („preferencijalnom“) pristupu izvesnim dobrima i pravima, u skladu sa statusom 334 Todorova Marija, navedeno djelo, str. 30. 335 Fuše Mišel, navedeno djelo, str. 25. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 214 drţavljanina ili stranca, koji pripada ili ne pripada dotiĉnoj zajednici“.336 To znaĉi da integrisanje jednih znaĉi iskljuĉivanje drugih, „kolektivni identitet pripadnika nacije definiše se drugošću stranaca“.337 8.1.1.3. Identitet i Evropska unija Izazov sa kojim se srijeće evropski identitet jeste ispunjavanje uslova koji su neophodni i za nacionalne identitete, a ĉija je bezuslovnost postojanja neupitna i na evropskom nivou, i to su: imperativ graĊanstva zasnovan na evropskom društvu; konstrukcija široke evropske javne sfere politiĉke komunikacije (potrebno je otvaranje integralne komunikacije drţava ĉlanica, jednih prema drugima. Unija funkcioniše sa 23 zvaniĉna jezika, ali su Holandija, Danska, Švedska i Norveška dobar primjer obrazovnog sistema koji je prihvatio engleski kao drugi maternji jezik za cijelu populaciju); politiĉka kultura koja je zajedniĉka, koju dijele svi narodi Evrope (u okviru socijalne dimenzije moderna Evropa je razvila procedure i institucije za borbu sa intelektualnim, socijalnim i politiĉkim konfliktima); Savjet Evrope sa svojom Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i Evropskom socijalnom poveljom transformisao je Evropu u oblasti ljudskih prava u mnogo specifiĉniju i povezaniju od bilo koje oblasti na svijetu; jasna i opšta evropska podrška meĊunarodnim kriviĉnim tribunalima je takoĊe u istoj liniji. 338 U kontekstu Evropske unije neophodno je razdvojiti pravno i socijalno znaĉenje pojma demos (demos i etnos). 339 Shvatanje demosa u pravnom smislu ogleda se u stvaranju institucija unutar Zajednice, zajedniĉkih prava za graĊane, najzad, i uspostavljanje principa graĊanstva. Socijalno znaĉenje ovog pojma podrazumijeva zajedniĉku kulturu, identitet, jezik, istoriju i osjećaj solidarnosti. Pojedini autori smatraju da se evropski narod ne moţe razviti na osnovu kulturno-organskih elemenata, 336 Balibar Etjen, Mi, graĎani Evrope, Beogradski krug, Beograd, 2003, str. 56. 337 Ibid., str. 111. 338 Upor: Juergen Habermas, So, Why Does Europe Need a Constitution?, p. 20. 339 Vdjeti: Jolly Mette, A Demos for the European Union, Politics, Volume 25, Issue 1,2005, p. 12–18 Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 215 ali moţe na odreĊenim normativnim elementima, tj. zajedniĉkim evropskim vrijednostima (demokratija, sloboda, tolerancija). 340 Trebalo bi da graĊanin Unije posjeduje više identiteta i to bi se rjeĉnikom Dţozefa Vajlera moglo nazvati – principom „koncentriĉnih krugova“: 341 regionalni – u smislu osjećaja povezanosti sa regijom u kojoj ţivi unutar drţave; nacionalni – vezanost za drţavu u kojoj je roĊen, i evropski. Reklo bi se da je teorijski zamisliv dvostruki javnopravni status pojedinca, on bi mogao istovremeno biti graĊanin drţave ĉlanice i Unije. Ali, u tom sluĉaju, pojedinac bi morao da posjeduje i dvostruki politiĉki identitet i dvostruku politiĉku lojalnost. 342 Kod pojedinaca se vrlo ĉesto moţe javiti osjećaj kolektivnog identiteta koji ih i meĊusobno povezuje i stvara ubjeĊenje kod njih o pripadnosti odreĊenoj zajednici, u ovom sluĉaju Evropskoj uniji, a sve zbog korpusa prava koja im se garantuju i koje zajedno sa ostalim ĉlanovima zajednice uţivaju. Ako poĊemo od ove pretpostavke logiĉan je zakljuĉak da u EU ovaj preduslov postoji. Ugovorom iz Mastrihta utvrĊena su prava koja se pojedincima-drţavljanima EU garantuju na evropskom nivou, bez obzira na više puta isticanu ĉinjenicu da je ovaj korpus prava strogo ograniĉen. Ipak, postavlja se pitanje da li uţivanje ovih prava zaista stvara osjećaj pripadnosti Uniji, kao i osjećaj kolektivnog evropskog identiteta kod pojedinaca. Evropska unija je pokrenula koncept garantovanja prava graĊanstva Ugovorom iz Mastrihta, ţeleći da na neki naĉin pruţi osnov graĊanima za stvaranje „kolektivne svijesti“, povezanosti i identiteta Evropljana. Koncept je restriktivan u dva smjera: prvo, u pogledu prava koja graĊani uţivaju, jer su strogo ograniĉena, pa sva druga prava graĊanstva pojedinac i dalje ostvaruje preko svoje matiĉne drţave, tj. drţave ĉiji je drţavljanin; drugo, u pogledu pravnog osnova za uţivanje ovih prava – uslovljena su drţavljanstvom koje je i dalje u iskljuĉivoj nadleţnosti drţava ĉlanica.343 Korpus prava graĊanstva nije ispunio oĉekivanja njegovih tvoraca i zato ga je u cilju kretanja Unije ka federaciji potrebno proširiti. Neophodno je i pronalaţenje 340 Jolly je jedan od njih. 341 Vidjeti: Weiler JHH, To be a European Citizen – Eros and Civilization, CES Working Paper, Vol. 1, no. 2, 1998, p. 32. 342 Upor: Samardţić Slobodan, Evropska unija kao model nadnacionalne zajednice, str. 71. 343 Ibid., str. 65. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 216 mehanizama za njegovo adekvatno sprovoĊenje. GraĊani Unije ne mogu postati graĊani u politiĉkom smislu bez punih politiĉkih prava. Veliki broj autora koji se bave ovom oblašću smatra da ne postoji nešto što bi se zvalo zajedniĉka evropska kultura, istorija i jezik, što znaĉi da je nemoguće stvoriti evropski kulturni identitet. 344 Isti pisci smatraju da je na teritoriji Evrope nemoguće govoriti o evropskom demosu – i u smislu naroda i u smislu nacije. Nemoguće je govoriti i o osjećaju zajedniĉkog kolektivnog identiteta i lojalnosti i o nekoj vrsti homogenosti organskih nacionalno-kulturnih uslova u kome narodnost zavisi od zajedniĉke kulture, zajedniĉke istorije, zajedniĉkih sredstava komunikacije. Pod ovim okolnostima jedni mogu ţeljeti da se demos razvije u budućnosti, za druge je to nepoţeljan rezultat. Istaknuto je da Evropska unija ima specifiĉan oblik ureĊenja koji se ne moţe poistovijetiti sa onim na drţavnom nivou. Postoji najmanje tri razloga za nemogućnost poistovjećivanja Evropske unije sa drţavom: EU zavisi u velikoj mjeri od svojih drţava ĉlanica u izgraĊivanju kolektivne povezanosti graĊana sa Evropom, takoĊe, postoji nedostatak zajedniĉkog jezika, evropskog komunikacionog sistema, politiĉkog voĊstva sa evropskom širokom izbornom kampanjom. Evropska unija je zamišljena i obrazuje se kroz objektive nacionalnih identiteta i ciljeva. To znaĉi da ne postoji ni demos koji bi se mogao identifikovati na evropskom nivou. Ako ne postoji evropski demos da li bi se onda politika Evropske unije mogla okarakterisati kao demokratska kad nema ko da je podrţi i da joj pruţi neophodni legitimitet? Nacionalne drţave u tom smislu imaju ustavnost koja je iznad evropske. Ovo gledište nije potpuno ispravno, jer ureĊenje ne iziskuje neophodno demos; zašto bi predstavljanje bilo ograniĉeno zahtjevom za pripadanjem etno-kulturološkom identitetu? Ovaj argument najĉešće istiĉu evroskeptici, jer je po njihovom mišljenju nemoguće promijeniti bilo što u legitimnoj osnovi Evropske unije, od meĊunarodnih ugovora do ustava, jer ne postoji evropski narod koji bi verifikovao te promjene. Iako se teoretiĉari slaţu da ne postoji demos, pojedini autori smatraju da se moţe govoriti o evropskim narodima, demoi, koji stvaraju EU „demoicracy“. 345 344 Npr. Dţozef Vajler, Jirgen Habermas 345 Npr. Kalypso Nicolaidis, navedeno prema: Schimdt Vivien, navedeno djelo, p. 22. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 217 Uzimajući u obzir da je formiranje identiteta proces, a ne nepromijenjena i jednom za svagda data struktura, nameće se zakljuĉak da se evropski identitet formirao u prošlosti i da se još uvijek formira oko zajedniĉkih evropskih vrijednosti. TakoĊe, ako je stvaranje evropskog identiteta moguće na temeljima istorijskih okolnosti koje su doprinijele formiranju istinskih vrijednosti – onih koje su se razvile u okviru Evropske unije – onda osnov za legitimnost Unije proizilazili iz zajedniĉkih vrijednosti koje su nastale iz zajedniĉke tradicije. 8.1.1.4. Religijski identitet Evropske unije Pitanje identiteta povlaĉi za sobom i vjerski osnov evropskog zajedništva. Iako su se ĉlanice Evropske unije Ugovorom iz Amsterdama deklarativno izjasnile da poštuju poloţaj ckrvi i vjerskih asocijacija/zajednica na osnovu nacionalnog prava drţava ĉlanica, 346 pitanje religijskog osnova Evropske unije više puta je zloupotrebljavano. Religijska ubjeĊenja su igrala znaĉajnu ulogu u formiranju sekularnih politiĉkih ciljeva u evropskim zemljama. 347 U kontekstu integrisanja drţava Evropske unije, Katoliĉka crkva je podrţavala demokratske promjene 1989. godine, kao što je i otvoreno podsticala povezivanje evropskih drţava od samog poĉetka. Pravoslavna crkva ravnodušno je posmatrala oba ova istorijska dogaĊaja. Ista stuacija je i sa Islamskom zajednicom u Turskoj, ĉak je do skora postojao negativan stav prema integraciji Turske u EU. Neki od razloga za aktivno miješanje Katoliĉke crkve u evropske poslove nalaze se u njenom jedinstvu, hijerarhijskoj strukturi i upravljanju iz jednog centra koji smatra da je Evropa organski hrišćanska civilizacija, ĉije se jedinstvo nalazi upravo u Katoliĉkoj crkvi. U skladu sa svojom „institucionalizacijom“, Katoliĉka crkva je skeptiĉna u odnosu na koncept nacionalne drţave još od Vestfalskog mira 1648. godine i, iako je priznala drţavu kao legitimnu u XX vijeku, mnogo je bliţa ureĊenju zajednica. 346 Upor: Ugovor iz Amsterdama, Deklaracija 11, str. 134, dostupno na: http://www.europarl.europa.eu/topics/treaty/pdf/amst-en.pdf 347 Upor: Phillpott Daniel and Shah Samuel Timothy, Faith, freedom, and federation: the role of religious ideas and institutions in European political convergence, u: Byrnes T. Timothy and Katzenstein (eds), Religion in an Expanding Europe, Cambridge University Press, 2006, p. 33, Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 218 Najzad, demokratija, vjerske slobode i ljudska prava su vrijednosti koje su stalno i iznova zastupljene u uĉenjima poglavara ove crkve. Pravoslavna crkva u zemljama u kojima je dominantna igra znaĉajnu ulogu u formiranju nacionalnog identiteta i kulturne autonomije i manje „vjeruje“ Evropskoj uniji od Katoliĉke crkve. Uzmimo za primjer – Grĉku. U periodu zakljuĉivanja Sporazuma o pridruţivanju ove drţave EEC, Crkva se drţala po strani, bez uplitanja. Njeno djelovanje u odnosu na evropsku integraciju postalo je aktivnije zahvaljujući nizu faktora, ali prije svega zbog uĉestalih rasprava o kulturnom identitetu Evropske unije u periodu nastanka Povelje EU o ljudskim pravima, kao i inicijative da se definiše i prepozna hrišćanstvo kao osnova na kojoj poĉiva Unija. Grĉka je podrţala ovaj predlog a grĉki arhiepiskop Hristodoulos Paraskevaides se javno zalagao za ovu ideju. Papa Jovan Pavle II je pokrenuo inicijativu, koju su podrţavali i raniji poglavari Katoliĉke crkve. Inicijativu su osim Grĉke podrţale lobi grupe i partije desnog centra u Španiji, Portugaliji, Italiji i Poljskoj. Tek sa prvim (i do sada jedinim) pojedinaĉnim pridruţivanjem Grĉke, 1981. godine, Evropa je konaĉno dobila skice buduće multikulturalne sredine. Zapravo, pristupanje pravoslavne zemlje oznaĉilo je u pravom smislu rijeĉi ono ĉemu se i teţi: sredinu koja se odlikuje poštovanjem razlika. Iako ni Katoliĉka ni Pravoslavna crkva nisu deklarativno protiv pridruţivanja Turske, ovakve inicijative kljuĉno determinišu Evropu u jednom smjeru i automatski suţavaju mogućnost konaĉnog prikljuĉenja Turske (i ostalih nehrišćanskih evropskih drţava), koja je Sporazum o pridruţivanju sa Evropskom unijom zakljuĉila još 1963. godine, i otpoĉela pregovore o ĉlanstvu 3. oktobra 2005. godine. Upravo i u ovoj ĉinjenici mnogi traţe, i nalaze, smisao vrlo strogih kriterijuma koje je EU nametnula Turskoj da bi se pregovori o ĉlanstvu uspješno i okonĉali. Oĉigledno da je to i evropskim ĉelnicima bilo jasno, pa je tekst Ugovora o ustavu za Evropu sadrţao odredbu po kojoj naglašava „kulturno, religijsko i humanističko nasleĎe Evrope“. Dakle, i u ovom ĉlanu se poslije velikih rasprava potvrdila stalna politika i obazrivost drţava ĉlanica u definisanju odredbi koje na presudan naĉin (ne)odreĊuju jednoobrazni karakter Evropske unije. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 219 Islam nakon sekularizacije Turske evropski koncept posmatra kao anti- muslimanski. Situacija se mijenja kasnih devedesetih prošlog vijeka kada i islamistiĉke snage poĉinju da vjeruju da je upravo Evropska unija mjesto za oĉuvanje demokratskih vrijednosti. 348 Katoliĉka crkva je imala znaĉajnu ulogu i u okviru samog procesa evropske integracije i to iz dva razloga: 349 Vatikan je 3. marta 2004. godine objavio završnu fazu beatifikacije Robera Šumana, „oca osnivaĉa“ evropskog ujedinjenja, dok se, samo tri nedJelje kasnije, njemaĉki kancelar Gerhard Šreder javno zahvalio papi Jovanu Pavlu II za konsolidaciju procesa, pomaţući time da se pribliţe Istok i Zapad. Iako su se i drugi rimokatoliĉki poglavari prije njega jasno zalagali i podrţavali integraciju, Jovan Pavle je prvi i prije demokratskih promjena, tj. 1988. godine, pozivao na ujedinjenje Istoĉne i Zapadne Evrope kako bi ona ponovo mogla da „diše na oba plućna krila“. 350 Osim što hrišćanstvo ĉini, po mišljenju Katoliĉke crkve, jezgro evropske ideje, vaţno je napomenuti da hrišćanske partije ĉine osnov politiĉkog ţivota Unije (u okviru Evropske narodne partije) od samog poĉetka integrisanja, kao i da su upravo ove partije najveći zagovornici dalje integracije. Više puta je ponovljeno da se Evropska unija zasniva na opredijeljenosti njenih drţava ĉlanica da budu ujedinjeni u različitosti. Smisao ove odredbe je da svaka nacija i kultura zauzima posebno mjesto u evropskom sistemu vrijednosti. U pokušaju da odgovori na pitanje što znaĉi biti Evropljanin, Semjuel Hantington misli da je to graĊanin zemalja zapadne Evrope. 351 Po njegovom mišljenju Evropa završava tamo gdje istoĉno pravoslavno hrišćanstvo i islam poĉinju. Oĉito, ova definicija ima manjkavosti. Nije li već spominjana Grĉka postala vrlo brzo ĉlanica evropskog kluba? Osim toga, Grĉka je klasiĉan primjer „Evrope na Balkanu“, primjera kako se jedna zemlja nastala i razvijala po sasvim drugaĉijem kulturološkom, vjerskom, 348 Više o ovome: Phillpott Daniel and Shah Samuel Timothy, navedeno djelo, p. 33–64. 349 Ibid., p. 51. 350 Sutton Michael, 1997, John Paul II’s Idea of Europe, Religion, State, and Society 25, str. 17, navedeno prema: Phillpott Daniel and Shah Samuel Timothy, navedeno djelo, p. 52. 351 Hantington P. Semjuel, Sukob civilizacija, CID, Podgorica i Romanov, Banja Luka, 2000. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 220 jeziĉkom obrascu, moţe transformisati, u zemlju „zapadnog tipa“, da na kraju uopšte i niste svjesni da se odstupa od pravila. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 221 8.1.2. Elementi federalizma u političkom sistemu Evropske unije i predlozi za njihovo jačanje Ĉesti predlozi za demokratizaciju Evropske unije podrazumijevaju transformaciju Unije u zajednicu federalnog karaktera sa Savjetom kao gornjim domom parlamenta i Komisijom u obliku evropske vlade. Vidjeli smo da politiĉka zajednica ima obeljeţja federalizma ako ispunjava dva osnovna uslova: a) vertikalnu podjelu vlasti – putem raspodjele nadleţnosti izmeĊu dva nivoa. Sastavne jedinice federacije i sama federacija su geografski definisane.; b) integraciju heterogenih društava, a u isto vrijeme oĉuvanje njihove kulturne i politiĉke autonomije. Stoga je evidentno da Evropska unija već sada ima neka obiljeţja federalizma: sistem upravljanja na dva nivoa; osnivaĉke ugovore, koji u ovom sluĉaju posjeduju elemente ustava, kao sredstvo za raspodjelu nedleţnosti izmeĊu ova dva nivoa; supremaciju prava EU u odnosu na pravo drţava ĉlanica; direktnu primjenu normi na teritoriji drţava ĉlanica; evropsko zakonodavstvo obavezuje drţave ĉlanice i protiv njihove volje, budući da nastaje na osnovu većinskog odluĉivanja; direktno izabrani parlament. Elementi koji nedostaju federalnoj konstrukciji su kapacitet za oporezivanje, i ĉinjenica da drţave ĉlanice i dalje imaju ekskluzivno pravo da mijenjaju osnivaĉke, konstitutivne, ugovore. Federalni elementi koji se mogu prepoznati u Evropskoj uniji su dokaz da jedna politiĉka zajednica moţe funkcionisati po federalnim principima, a opet ne biti federacija. To znaĉi da se unutar Unije mogu dodatno osnaţiti ovi federalni elementi i da to neće neminovno dovesti do njene transformacije u federaciju. Analizom postojećih federalnih modela, a u odnosu na distribuciju moći unutar njih, predstavljanje drţava u federaciji i poreskog sistema, izdvajaju se dva dominatna modela: kooperativni federalizam koji se razvio u Njemaĉkoj, karakteristiĉan po funkcionalnoj podjeli nadleţnosti izmeĊu centralnog i nivoa sastavnih jedinica. Zakoni se donose na nivou federacije, sastavni djelovi federacije su odgovorni za njihovo sprovoĊenje. Drugi model je dvojni koji postoji u Sjedinjenim Ameriĉkim Drţavama. U ovom sistemu postoji jasna vertikalna podjela nadleţnosti izmeĊu više nivoa. Svaki nivo ima autonomnu sferu odgovornosti. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 222 U Saveznoj Republici Njemaĉkoj, iako su federalne jedinice slobodne u donošenju zakonodavnih akata u oblastima koje su odreĊene Osnovnim zakonom, federalni dio i u ovim oblastima usvaja opšte smjernice ili okvir za zakonodavno djelovanje. Ali, što je posebno bitno za ovaj model, Njemaĉka je prvenstveno drţava koja posjeduje Volk – homogenitet u jeziĉkom, kulturnom i socijalnom smislu. Ameriĉki model je dragocjen iz razloga što je pogodno tlo za razne društvene i lobi grupe koje vrše pritisak na Kongres, što je sluĉaj i sa Evropskom unijom. Brojnost grupa za pritisak uticala je na decentralizaciju u ovoj zemlji i formiranje velikog broja komisija kao „autonomnih grana“ koje vrše dio izvršne vlasti. 352 Transformisanje Unije u oblik federalnog karaktera odrazilo bi se na njenu institucionalnu strukturu. U jednoj klasiĉnoj evropskoj federaciji, u Evropskom parlamentu bi bili zastupljeni interesi graĊana Unije i odgovarao bi Domu predstavnika, Savjet bi odgovarao Senatu i u njemu bi bili zastupljeni interesi drţava ĉlanica, po uzoru na ameriĉki model, a Komisija bi dobila funkcije koje odgovaraju funkcijama nacionalnih vlada i bila bi direktno odgovorna Parlamentu. Predlozi koji Evropsku uniju vide ne kao parlamentarni oblik federacije već kao predsjedniĉki predlaţu da se predsjednik Evropske unije bira na osnovu neposrednog izbora od strane graĊana Unije. Predsjednik koga izaberu graĊani imenovao bi svoj „kabinet“. Poput modela Senata u Sjedinjenim Ameriĉkim Drţavama, Savjet bi bio transformisan u gornji dom u kome bi bile predstavljene drţave ĉlanice na osnovu teritorijalnog ustrojstva. GraĊani bi kao i do sada bili predstavljeni u Evropskom parlamentu. Jirgen Habermas, na primjer, navodi sljedeće elemente koji bi trebalo da budu transformisani u Evropskoj uniji: 353 1. Konstituisanje drugog doma Evropskog parlamenta po modelu ameriĉkog Kongresa sa sliĉnim nadleţnostima i sa slabim politiĉkim partijama. 2. Jaĉanje nadleţnosti drugog doma „naroda“ Evropskog parlamenta koji bi prerastao u dominantno zakonodavni dom. Ovaj dom bio bi dominantniji sa širim ovlašćenjima u odnosu na Senat u SAD. TakoĊe, na raĉun uvećanja 352 SiĊanski Dušan, U traganju za novim evropskim federalizmom, Gutenbergova galaksija, Beograd, 2002. str. 19–24. 353 Habermas Jurgen, So, Why Does Europe Need a Constitution?, p. 23–24. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 223 nadleţnosti Evropskog parlamenta slabila bi ovlašćenja Evropske komisije. Prirodno, Evropska komisija ne bi imala ni pribliţno široka ovlašćenja kakva su ona kojima raspolaţe Bijela kuća. 3. Dalje jaĉanje Suda pravde Evropske unije po uzoru na Vrhovni sud. Na taj naĉin ovo tijelo bi u pravom smislu rijeĉi postalo zaštitnik ustavnosti u okviru Unije. Pored dva navedena federalna modela koja se najĉešće mogu sresti u predlozima za demokratizaciju Unije, imajući u vidu njen multinacionalni karakter, nameće se i treći model federalizma – onaj koji je na snazi u Švajcarskoj. Poput Unije, i Švajcarska je mjesto stalnog pregovaranja izmeĊu politiĉkih snaga i potrage za konsenzusom. Potom, problemi koji sada stoje pred nadnacionalnom Unijom izazovi su sa kojima se sretala i Švajcarska – utvrĊivanje ĉlanstva (kantona u ovoj drţavi) i problemi u definisanju spoljne politike. „Formula“ tek treba da proĊe test u okviru Evropske komisije. Problem sa kojim se Švajcarska suoĉavala u spoljnoj politici riješen je njenom neutralnošću. Imajući u vidu snaţno meĊunarodno djelovanje pojedinih drţava ĉlanica EU, kao i opredijeljenost Unije da nastavi da saraĊuje i usvaja zajedniĉke stavove u oblasti spoljne politike, ovakvo rješenje za nju nije odrţivo. „Nov“ model evropskog federalizma za kojim Unija traga moţe biti onaj u okviru kojeg se Savjet dijeli na „Savjet“ i „Savjet drţava“, gdje bi ovaj drugi uĉestvovao u zakonodavnim procedurama i birao se ili po principu nominacije od strane nacionalnih vlada, parlamenta ili, pak, direktno od strane graĊana. 354 Pod uslovom da se zaista moţe govoriti o jako razvijenom evropskom identitetu kod pojedinaca unutar Unije, federalni model demokratije pretvorio bi Evropsku uniju u multinacionalnu federalnu „superdrţavu“. Federalna evropska drţava zahtijevala bi osim već pomenutih institucionalnih reformi i klasiĉnu podjelu na izvršnu-sudsku- parlamentarnu vlast, bez preplitanja ovlašćenja i miješanja jedne instutucije u aktivnosti ove druge. Evidentno je da kod drţava ĉlanica ne postoji raspoloţenje za stvaranje evropske „superdrţave“. Jirgen Habermas predlaţe rezervno rješenje – federaciju nacionalnih drţava kao oblik ureĊenja koji oznaĉava progres ka federativnom ureĊenju 354 Vidjeti: SiĊanski Dušan, navedeno djelo, str. 98. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 224 u odnosu na sadašnji oblik ureĊenja, ali koji je labaviji naĉin veze u odnosu na federalnu evropsku drţavu koju zagovaraju Eriksen i Fosum. Dosadašnje djelovanje drţava ĉlanica pokazuje da nisu spremne za promjene „federalnog“ tipa, jer da nije tako, evropske drţave se ne bi odricale himne, grba, dana Unije – klasiĉnih obiljeţja drţave. TakoĊe, na taj naĉin prevagu su odnijeli oni teorijski pravci koji zagovaraju „funkcionalnu demokratiju“ svojstvenu jedinoj nadnacionalnoj zajednici. 355 TakoĊe, napori bi bili usmjereni na jaĉanje institucije u kojima su neposredno izraţeni interesi naroda Evrope – Evropskog parlamenta. Ma koliko da Ugovor o ustavu za Evropu nije imao dodirnih taĉaka sa ustavom u klasiĉnom smislu rijeĉi, ĉak i njegovo odbacivanje pokazalo je nespremnost za djelovanje Evrope u pravcu stvaranja zajednice federalnog tipa. Prirodno, federalizam podrţavaju one drţave koje imaju iskustva sa njim, dok su, s druge strane, najţešći protivnici federalnih elemenata one koje se odlikuju unitarnim ureĊenjem i koje se već suoĉavaju sa velikim problemima na nacionalnom nivou, a usljed upravljanja na više nivoa. Jedan od problema je raspodjela nadleţnosti gdje centralni nivo ne upravlja svim obastima koje bi trebalo da su u njegovoj nadleţnosti, odnosno kojima raspolaţe federalni dio u okviru ove vrste ureĊenja. Naglasak je na spoljnim poslovima, odbrani – oblastima u kojima se odluĉuje na osnovu meĊuvladine saradnje. Ali, rukovodeći se kljuĉnim obeljeţjima federalizma, da li se Unija opredijelila ka federalizmu onog trenutka kada je odluĉila da njeguje raziĉitost? 356 „Ĉini se da je federalizam ne samo odgovarajuća protivteţa globalizaciji već i najpodesniji oblik društvene organizacije, koji bi Evropljane okupio u uniji koja garantuje nacionalne, regionalne i lokalne osobenosti, uz neophodnu meĊuzavisnost, kao i afirmaciju evropskog identiteta." 357 355 Samardţić Slobodan, Postoji li demokratija u nadnacionalnoj zajednici? – Jedinstven slučaj Evropske unije, u: Podunavac Milan (prireĊivaĉ), Drţava i demokratija, str. 485. 356 SiĊanski Dušan, U traganju za novim evropskim federalizmom, str. 12. 357 Ibid.,str. 13. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 225 8.1.2.1. Konstitucionalizam EU Ideja konstitucionalizma na evropskom nivou pokrenuta je na Samitu u Lakenu, februara 2002. godine. Podsjetimo, na ovom Samitu formirano je posebno tijelo sa zadatkom da zapoĉne rad na tekstu ustava EU. Sam tekst dokumenta uticao je na nove diskusije i nedoumice u pogledu toga šta se njime ţeli postići i kakav treba da je karakter zajednice u koju se Unija transformiše. TakoĊe, nove nedoumice su se javile u pogledu pravne prirode dokumenta na kojem je trebalo da poĉiva buduće ustrojstvo: da li je u pitanju ugovor ili ustav? Ugovor o ustavu za Evropu u formalno-pravnom smislu zaista i jeste bio meĊunarodni ugovor uzimajući u obzir njegov naĉin donošenja i preduslov ratifikacije od strane svih drţava ĉlanica. S druge strane, dokument je imao revizioni karakter koji je ukidao „arhitektonsku“ trostubnu osobenost Evropske unije. TakoĊe, struktura dokumenta koja je obuhvatila preambulu sa korpusom ljudskih prava i sloboda odavala je utisak ustavnog karaktera Ugovora o ustavu. Kljuĉni „noviteti“ koje je ovaj dokument predviĊao podrazumijevali su, izmeĊu ostalog, meĊunarodno-pravni subjektivitet Unije koji je do tada bio karakteristika Evropskih zajednica. Ista odredba je sastavni dio Ugovora iz Lisabona. Na taj naĉin, Unija je postala nosilac prava i obaveza, ĉime moţe biti pozvana i na odgovornost. MeĊunarodno-pravni subjektivitet je bio jedan od argumenata evroskeptika kojim se obrazlagalo da se Unija kreće ka konstitucionalizmu koji je svojstven drţavama. Pored subjektiviteta, isticano je i pravo zakonodavne inicijative kod odreĊenih ograniĉenih procedura a koje je dodijeljeno Evropskom parlamentu. Time je Evropska komisija prestala da bude „ekskluzivni predlagaĉ“ u Evropskoj uniji. TakoĊe, jedan od problema je bio i nov institucionalni mehanizam koji obuhvata tipiĉne drţavne funkcije: predsjednika i šefa diplomatije. Ministar inostranih poslova koji je bio predviĊen ustavom „preimenovan“ je u Visokog predstavnika Unije za spoljnu i bezbjednosnu politiku. Funkcija presjednika Evropskog savjeta je zadrţana Ugovorom iz Lisabona. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 226 Izvjesno je da bi ustav riješio mnoge kljuĉne probleme u funkcionisanju Unije – precizna distribucija nadleţnosti izmeĊu nivoa i konaĉno utvrĊivanje teritorijalnih granica su neki od njih. 358 Ipak, i bez postojanja formalnog ustava moglo bi se reći da je konstitucionalizacija Unije (ranije Zajednice) na djelu od samog poĉetka integracije. Osnivaĉki ugovori su pravo višeg stepena i imaju primat u odnosu na nacionalno pravo u oblastima koje ureĊuju. Oni konstituišu nezavisne organe vlasti (institucije EU), ali i formiraju „nova prava“ graĊanima Unije (prava graĊanstva). 359 Ali, konstitucionalizam drţava ĉlanica je superiorniji u odnosu na evropski jer se konstitucionalizam ogleda u postojanju demosa, a njega nema na nivou Unije. Nacija ili narod su osnov demokratske drţave, a ona, drţava, utvrĊuje granicu u kojoj narod „vrši vlast“. Otuda, posebno znaĉajno mjesto ima parlament kao tijelo u kome su graĊani/narod direktno predstavljeni. Afirmacija konstitucionalizma ogleda se, dakle, i kroz jaĉanje uloge parlamenta. Evropski parlament je, jednim dijelom i u manjoj mjeri upravo zbog svoje slabosti, izvor demokratske legitimizacije Unije. Njegovo jaĉanje zavisi od nekoliko elemenata: uniformne izborne procedure za izbor ĉlanova EP na teritoriji svih drţava ĉlanica; daljim proširivanjem upotrebe procedure saodluĉivanja i smanjivanjem oblasti u okviru kojih Savjet donosi odluke samostalno. Kada je o nacionalnim parlamentima rijeĉ, njihova uloga u politiĉkom sistemu Evropske unije, poput uloge Evropskog parlamenta, je jaĉala, ali samo zahvaljujući ĉinjenici da im je od poĉetka procesa integracije bilo gotovo onemogućeno da utiĉu na politike koje se donose na nivou Zajednice/Unije. Uzimajući u obzir do sada poznata politiĉka ureĊenja moguće je identifikovati tri modela konstitucionalizma: a) francuski republikanski koji je utemeljio Ruso a podrazumijeva kulturni homogenitet demosa koji se najbolje reprezentuje kroz 358 Habermas Jurgen, navedeno djelo, str. 23. 359 Upor: Brunkhorst Hauke, Demokratija shvaćena ozbiljno: Evropa posle propasti ustava, Anali, godina LIII, br. 2, 2005, str.7. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 227 parlament b) njemački - „vladavina ljudi“ je zamijenjena „vladavinom prava“ a Vrhovni sud je ĉuvar ustava c) britanski, karakteristiĉan po ravnoteţi i podjeli vlasti. 360 U Evropskoj uniji ne samo da ne postoji demos na nadnacionalnom nivou, već se izuzetno mali procenat graĊana izjašnjava kao Evropljanin/Evropljanka. Pri tome, ovdje se ne pravi distinkcija u odnosu na primarni ili sekundarni identitet. Moglo bi se reći da je uvoĊenje graĊanstva Evropske unije znaĉajan iskorak u pribliţavanju Unije njenim graĊanima i u pravcu njene demokratske legitimizacije, iako ograniĉenost korpusa politiĉkih prava garantovanih na nadnacionalnom nivou kao i već navedeni problemi u njihovoj implementaciji ukazuju na manjkavost koncepta kao takvog. Od uspostavljanja graĊanstva Evropske unije uĉestale su debate kojima se istiĉe neophodnost veće graĊanske participacije za prevazilaţenje demokratskog deficita. Jedan od naĉina jeste uspostavljanje evropske javne sfere. Na ovom nivou razvijenosti instititucionalnih mehanizama unutar Unije, ova vrsta komunikacije je moguća samo na nacionalnom nivou i ne moţe se prebaciti na nadnacionalni nivo. Jedan preduslov za evropsku javnu sferu je već ispunjen: jednojeziĉnost u medijima. Pojedine drţave ĉak ravnopravno sprovode i preferiraju engleski jezik u obrazovanju (npr. Holandija i Švedska). Ovdje se prvenstveno misli na one magazine i ĉasopise koji se distribuiraju na teritoriji svih drţava ĉlanica Evropske unije, ali se opravdano nameće pitanje da li su magazini koji su trenutno dostupni zaista prilagoĊeni potrebama „obiĉnih“ graĊana, i da li bi, u tu svrhu, trebalo zapoĉeti neki novi projekat koji bi upravo omogućio neposredno izraţavanje mišljenja graĊana. Drugi preduslov za evropski javni prostor jeste postojanje/uspostavljanje zajedniĉke evropske politiĉke kulture. Premise za zajedniĉku kulturu dijelom postoje: hrišćanstvo kao zajedniĉka religija; moderna nauka kao osnov napretka i otuda zajedniĉke vrijednosti, u prvom redu poštovanje ljudskih i manjinskih prava pod okriljem Evropske konvencije za ljudska prava, koja su najvećim dijelom prenesena u Povelju Evropske unije o ljudskim pravima pa su na taj naĉin, uz ĉetiri osnovna prava tj. 360 Bellamy Richard, Which Constitution for What Kind of Europe? Three Models of European Constitutionalism, Paper for the CIDEL Workshop “Constitution-making and Democratic Legitimacy in the EU”, London, 12-13 November 2004, p. 7. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 228 slobode, postali osnov za funkcionisanje Suda pravde (slobodno kretanje ljudi, roba, usluga i kapitala). 8.2. Ostali predlozi za prevazilaženje demokratskog deficita u EU U svom djelu EU demokratija i demokratski deficit Dimitris Chryssochoou istiĉe ĉetiri demokratska modela za politiĉki sistem Evropske unije: a) parlamentarni, b) konfederalni, c) federalni, d) konsocijativni. 361 U okviru parlamentarnog modela naglasak je stavljen na direktno izabrana tijela Evopske unije, što trenutno nije moguće postići, jer ovaj model podrazumijeva izvjesnu društvenu identifikaciju graĊana sa centralnim institucijama. Za ovaj model neophodna je nefragmentirana priroda evropskog graĊanstva i kolektivni evropski osjećaj. Konfederalni model bi poĉivao na meĊuvladinom modelu kao dominantnom u okviru kojeg bi se formiralo demokratsko društvo evropskih drţava umjesto demokratije na nadnacionalnom nivou. Postupci odluĉivanja bi na taj naĉin bili direktno u rukama drţava ĉlanica, a ne nadnacionalnih institucija, pa bi, stoga, i problem demokratskog deficita bio direktno riješen. Isto tako, demokratija i odgovornost direktno su odreĊeni i osigurani nacionalnim parlamentima drţava ĉlanica. U okviru federalnog modela drţave ĉlanice su predstavljene ravnopravno u okviru nivoa Unije, a vlast podijeljena izmeĊu nivoa. Najzad, konsocijativan model podrazumijeva zaštitu podgrupa u okviru cjeline koja je saĉinjena od više razliĉitih kolektiviteta. Karakteristike ovog sistema su: velike koalicije; proporcionalno predstavljanje svih podgrupa; podijeljena autonomija gdje svaki ĉlan koalicije ima autonomiju u okviru svoje teritorije; jednoglasnost koja je potrebna kada se odluĉuje o vitalnim politiĉkim pitanjima. Analizom pomenutih kriterijuma dolazi se do zakljuĉka da ovaj model zapravo podsjeća na politiĉki sistem Evropske unije. Iako pomenuti predlozi djelimiĉno rješavaju problem demokratskog deficita, ni jedan od njih ne otklanja problem nedostatka evropskog demosa. 361 Chryssochoou N. Dimitris, EU Democracy and the Democratic Deficit, in: European Union Politics by Michelle Cini, Oxford University Press, New York, 2003, pp. 374–378. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 229 Zaključak „Demokratija u svetu nije baš najboljeg zdravlja, kao što, uostalom, nikada nije bila u prošlosti, ali nije ni na rubu propasti“. 362 Evropska unija/Evropska zajednica je nastala kao model ekonomske integracije i ovaj test je prošla sa velikom uspješnošću. Ekonomski vid povezivanja nije zahtijevao demokratski legitimitet. Napor da se ekonomsko povezivanje prenese na politiĉku i socijalnu dimenziju samo je djelimiĉno ispunjen. Pored toga, i bez obzira na stalno pozivanje na veću transparentnost unutar Unije, i dalje postoji veliki broj akata koji se donose iza zatvorenih vrata tj. na zatvorenim sjednicama. Negativan trend je stalno prisutan i kada se govori o izlaznosti na izbore za Evropski parlament. Na izborima koji su odrţani 2009. godine zabiljeţen je najniţi procenat izlaznosti. Kada se ovaj procenat prebaci u nacionalne okvire, tradicionalno, najniţi procenat zabiljeţen je u Velikoj Britaniji (35%). Ovo praktiĉno znaĉi da umjesto stalne potrebe i teţnje da se smanji jaz izmeĊu graĊana i Unije, on se godinama stalno uvećava, bez obzira na reformske pokušaje i uĉestale teorijske preporuke kako ovo prevazići. Rezultati izbora za Evropski parlament pokazuju zaĉuĊujuće rezultate po kojima najviše glasova dobijaju partije koje se zalaţu za politiĉke programe koji zapravo i nemaju previše dodirnih taĉaka sa evropskim integracijama. To praktiĉno znaĉi da graĊani ne glasaju za programe, već protiv politiĉkih elita koje upravljaju iz Brisela. Uspjesi u ekonomskoj integraciji drţava ĉlanica EC pokrenuli su integrisanje evropskih zemalja u pravcu koji gotovo da je bio nezamisliv pedeset godina prošlog vijeka. Predlozi oko kojih su se okupljali oni koji su zagovarali ideju evropskog kulturnog, politiĉkog i ekonomskog jedinstva svakako su bili preuranjeni tokom perioda kada su oţiljci iz rata još uvijek bili svjeţi. Stoga je Evropa tada za svoj put odabrala funkcionalni pristup, ili integraciju „sektor po sektor“. Ideja kojom su se rukovodili tvorci ovog pristupa je zapravo bila da će ekonomski uspjesi pokrenuti i „preliti se“ i na druge oblasti. 362 Bobio Norberto, navedeno djelo, str. 5. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 230 Evropska unija je svoje postojanje zapoĉela na uskom polju saradnje izmeĊu drţava sliĉnih vrijednosti, da bi ojaĉala povjerenje, razmjenu i njihovu odbrambenu moć u odnosu na SSSR. Dosadašnja integracija je dovela do znatnog širenja zajedniĉkih politika i povezivanja svih drţava ĉlanica veoma snaţnim vezama. Iako ne postoji konsenzus izmeĊu teoretiĉara da li demokratski deficit postoji na evropskom nivou, kao ni u pogledu stava da li je demokratija zaista potrebna u Evropskoj uniji i koji su najbolji uslovi za razvoj autentiĉne demokratije u Evropi, istraţivanje je ukazalo na neke kljuĉne nedostatke politiĉkog sistema EU iz kojih proizilazi zakljuĉak da postoje demokratski problemi u unutar Unije i na nivou drţava ĉlanica i na nadnacionalnom nivou Unije. Dakle, bez obzira što je klasiĉan model demokratije nastao u okvirima nacionalne drţave i što se, po mišljenju većine, ne moţe primijeniti na Evropsku uniju, zajednica, ĉije se odluke neposredno primjenjuju na teritorijama drţava ĉlanica, u velikoj mjeri je prevazišla okvire tradicionalnih meĊunarodnih organizacija, pa bi se morala odlikovati demokratskim obiljeţjima. „Demokratija daje auru legitimnosti modernom politiĉkom ţivotu: zakoni, propisi i praktiĉna rešenja kao da su opravdani samo ako su ‟demokratski‟“. 363 Demokratski deficit je postao akutni problem za Evropu. Kao što je već više puta isticano, izvorno, tvorci Evropskih zajednica nisu se bavili demokratijom, niti im je demokratsko ureĊenje bilo vaţno tokom procesa konstruisanja ovih zajednica. Demokratija kao „problem“ javila se u periodu kada su pretjerani birokratizam i tehnokratija prijetili da potpuno otuĊe ovu tvorevinu od njenih graĊana. Rješavanje strukturnih problema je poĉelo sa pozivom za širenje i jaĉanje ovlašćenja neposredno izabrane institucije – Evropskog parlamenta; i veću transparentnost Evropske komisije i Evropskog savjeta, a kulminiralo preispitivanjem rada Evropske komisije i neophodnim reformama Zajednice da bi odgovorila na novonastalu situaciju usljed velikog tzv. “istoĉnog” proširenja. Pokušaj otklanjanja problema sa „ustavom“ doţivio je neuspjeh. Jedno od obrazloţenja zašto je Ugovor o ustavu odbijen u nekim zemljama (koje su ga s visokim procentom odbile na referendumima) jeste da su graĊani mnogo više zainteresovani da riješe demokratske probleme koji su nastali u njihovim sopstvenim 363 Held Dejvid, Demokratija i globalni poredak, od moderne drţave ka kosmopolitskoj vladavini, str. 17. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 231 zemljama, nego one na nadnacionalnom nivou. Ugovor o ustavu, dakle, nije uspio da poboljša demokratski legitimitet Unije. Kakva je situacija sa novim ugovornim rješenjima? Izvjesno je da Evropska unija, u funkcionalnom smislu, ispunjava oĉekivanja. Njena legitimnost se mjeri „pogodnostima“ koje proizvodi za graĊane i druge uĉesnike integracionih procesa. U tom smislu postoji legitimnost output-a, ali se ona ne moţe poistovjetiti sa demokratijom. Dakle, u Evropskoj uniji ne postoji demokratija u tradicionalnom smislu rijeĉi. Stoga se nameće zakljuĉak da unutar Evropske unije nastaje novi oblik demokratije koji se vezuje za nadnacionalnu zajednicu, ne više za tradicionalnu drţavu. Na taj naĉin se mijenja i telos i topos demokratije. U tom smislu svako nezadovoljstvo aktera procesa integracije narušava legitimnost i demokratiju. 364 Demokratska legitimnost u drţavama tradicionalno se „mjeri frazom“ koju je kreirao Abraham Linkoln “government by the people, of the people, and for the people”. Navedeni citat podrazumijeva da je u demokratskim sistemima graĊanima garantovano politiĉko uĉešće, graĊansko predstavljanje i efikasna vlada. U Evopskoj uniji volja naroda i dalje moţe biti ostvarena – indirektno, kroz predstavnike u Savjetu i direktno kroz Evropski parlament. Vidjeli smo da postoji zaista veliki broj mišljenja na koji naĉin je moguće prevazići demokratski deficit u Evropskoj uniji. Većina autora su saglasni da u Evropskoj uniji demokratski deficit postoji zbog manjka input demokratije kroz politiĉku participaciju i odsustvo kolektivne volje i identiteta ili zajedniĉkog politiĉkog prostora. Centralni problem za razvijanje institucija Evropske unije koje bi bile „demokratskije“ jeste fragmentirana priroda demokratije unutar EU. Grupa koja zagovara dalju integraciju, tzv. evrooptimisti, zalaţe se za jaĉanje Evropskog parlamenta i transformaciju Unije u oblik federalnog ureĊenja. Osnova ovih predloga poĉiva na stavu da u EU postoji demokratski deficit i da ga je moguće otkloniti institucionalnim reformama. Brojni su predlozi za prevazilaţenje „demokratskog deficita“ EU. Jedni se zalaţu za primat Evropskog parlamenta, u pogledu nadleţnosti u 364 Samardţić Slobodan, Postoji li demokratija u nadnacionalnoj zajednici? – Jedinstven slučaj Evropske unije, u: Podunavac Milan (prireĊivaĉ), Drţava i demokratija, str. 484. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 232 odnosu na druge institucije EU. Njihovi argumenti su da sve institucije EU moraju biti makar pribliţno razvijene, pa stoga, ako jaĉa pozicija izvršnih i sudskih organa, potrebno je ojaĉati i ulogu Evropskog parlamenta. Drugi, pak, predlaţu uvoĊenje drugog doma u Strazburu, preko kojeg bi drţave ĉlanice uticale na rad EP. Postoje i predlozi koji polaze od poboljšanja djelovanja Parlamenta kroz funkciju informisanja. EP bi se informisao o mišljenjima i stavovima u drugim drţavama preko medija i vladinih ustanova. 365 U skladu sa više puta istaknutim slabim poloţajem Evropskog parlamenta u institucionalnom sistemu Evropske unije, najispravnije je istaknuti da je on još uvijek u fazi razvoja. Sve su prilike da po ovom, razvojnom kriterijumu poĉinju i završavaju se sve priĉe o Evropskom parlamentu. On zaista jeste znaĉajno „evoluirao“, ali samo zahvaljujući ĉinjenici da su tvorci ECSC, EC, i EAEC za njega rezervisali iskljuĉivo savjetodavnu ulogu. I pored više puta isticanog napretka u ovlašćenjima, broju i naĉinu izbora njegovih ĉlanova, EP je daleko od uloge i pozicije kakvu imaju parlamenti u demokratskim zemljama. Polazeći od ove konstatacije, nije teško istaći da u cilju „kretanja Unije ka demokratiji“ treba ojaĉati moć neposredno izabranog tijela. Budući da su drţave ĉlanice još uvijek nespremne da ojaĉaju neposredno izabrano tijelo EU, ne treba oĉekivati da će Parlament, bar u skorije vrijeme, prestati da „trpi“ zbog ove ĉinjenice. Dalji razvoj Evropskog parlamenta kretaće se ili ka slabljenju ionako slabih ovlašćenja, ili ka jaĉanju nadleţnosti kojima bi EP u potpunosti raspolagao funkcijama kakvima parlamenti inaĉe raspolaţu. Reforma Evropskog parlamenta će zavisiti od odluke drţava ĉlanica u kom pravcu bi trebalo da se dalje kreće razvoj Evropske unije. Ta odluka će zavisiti od volje biraĉa i od spremnosti vlada drţava Evrope da jednog dana izaberu da li će ţivjeti u federaciji, uniji nacionalnih demokratija ili sasvim novoj, originalnoj tvorevini. Kakva je situacija sa reformama koje predlaţe Ugovor iz Lisabona za Evropski parlament? Ugovor iz Lisabona reformiše Evropski parlament u dva znaĉajna pravca: jaĉa njegova zakonodavna i budţetarna ovlašćenja. Proširivanje procedure saodluĉivanja na 365 Više o tome u: Prokopijević Miroslav, Konstitucionalna ekonomija Evropske unije, Institut za evropske studije, Beograd, 1998. god, str. 53–58. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 233 ĉetrdeset novih oblasti i jaĉanje uloge Parlamenta u usvajanju budţeta zahtijevaju unutrašnju organizaciju neposredno izabranog tijela Evropske unije koja bi odgovarala novonastalim potrebama i promjenama. Pored unutrašnjih promjena Evropski parlament će doţivjeti i odreĊene promjene ka spolja tj. u odnosima sa Evropskom komisijom i Savjetom, institucijama koje zajedno sa EP uĉestvuju u postupku saodluĉivanja. Budţetarna ovlašćenja su poboljšana u toj mjeri što sada Parlament zajedno sa Savjetom ravnopravno odluĉuje o svim troškovima u okviru Unije. Evropskom parlamentu je „priznata“ još jedna vrlo znaĉajna uloga i to u mogućnosti da dâ predlog za reviziju Ugovora i to na osnovu ĉlana 48 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. 366 Metod konvencije je obavezan sve dok Parlament ne da pristanak Evropskom savjetu da oformi konferenciju umjesto konvencije. Konvencija će biti sastavljena od predstavnika nacionalnih parlamenata, šefova drţava i vlada drţava ĉlanica, Evropskog parlamenta i Komisije, a imaće ovlašćenja da, glasajući konsenzusom, usvoji preporuke Evropskog savjeta o formiranju konferencije. Amandmani će potom stupati na snagu nakon ratifikacije u svakoj drţavi ĉlanici. I pored novih ovlašćenja za Evropski parlament koje donosi Ugovor iz Lisabona, u sluĉaju promjene ugovora, drţave ĉlanice imaju posljednju rijeĉ. Tvorci Ugovora iz Lisabona kao da su namjerno ostavili problem demokratije, ureĊenja Unije i mnoga druga „osjetljiva“ pitanja nedoreĉenim. „Cilj ustavnog ugovora je bio da bude čitljiv, cilj ovog ugovora je da bude nečitljiv. Ustav je trebalo da bude jasan, dok ovaj ugovor treba da bude nejasan. To je uspjeh.“ 367 Na stavu prema kojem se demokratski deficit moţe prevazići putem korekcija unutar institucionalne strukture poĉivaju i teorije tzv. evrorealista. Ovi teoretiĉati predlaţu izmjene u procedurama i praksi Unije. Zagovornici ove teorije smatraju da je konceptualizacija demokratije moguća izvan nacionalne drţave. U tom smjeru od posebne je vaţnosti ne porediti demokratiju kakva postoji u drţavama sa onom koja se razvija ili koja bi se mogla razviti u Evropskoj uniji. Nedostatak koji je nastao 366 Janjević Milutin (prireĊivaĉ), Konsolidovani ugovor o Evropskoj uniji – Od Rima do Lisabona, str. 52. 367 Izjava Karela de Guhta, ministra spoljnih poslova Belgije za ĉasopis Flandreinfo, Upor: Legal Analysis of Select provisions of the Lisbon Treaty, European Centre for Law and Justice, Strasbourg, 2008, p. 3. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 234 neadekvatnim razvijanjem predstavniĉke demokratije moguće je otkloniti putem participativne i deliberativne demokratije. Manjkavosti predstavniĉke demokratije moguće je prevazići i razvojem novih upravljaĉkih principa i metoda upravljanja (supsidijarnost, fleksibilnost, otvoreni metod koordinacije). Evroskeptici su saglasni da u Evropskoj uniji postoje ozbiljni demokratski problemi, ali kao naĉin njihovog prevazilaţenja ne samo da predlaţu odrţavanje statusa quo, već instistiraju na „vraćanju unazad“. Dakle, demokratski deficit je moguće riješiti povlaĉenjem svih oblika saradnje i integrisanja koji narušavaju suverenitet i legitimitet drţava ĉlanica. Dio teoretiĉara procesa evropskih integracija odbacuje jaĉanje uloge parlamenta, kao i predsjedniĉke predloge za transformaciju Unije, a ujedno daju prednost raznim grupama koje kroz djelovanje Unije vide ostvarivanje interesa što se kod nekih autora ĉesto naziva „novim formama upravljanja“ kao i postparlamentarna demokratija. 368 Osnova ovih predloga je neposredno otvaranje organa izvršne vlasti za spoljni uticaj. Ipak, primjetno je da se ovakav tok integracije vezuje samo za odreĊene grupacije, a ne za cjelokupnu populaciju. Zagovornici postparlamentarne legitimizacije smatraju da netransparentnost rada institucija Unije ne predstavlja problem po demokratiju, jer je evropska demokratija zaštićena evropskom politiĉkom kulturom. Osnovni problem ovakvih ideja o demokratizaciji jeste potpuno iskljuĉivanje graĊana iz procesa legitimizacije Unije. Zakljuĉak proizilazi iz nastojanja da se u potpunosti marginalizuje uloga i nacionalnih parlamenata i parlamenta Evropske unije. Interesne grupe i korporacije ne predstavljaju graĊane Unije, ili ne u onoj mjeri u kojoj bi se moglo nedvosmisleno moglo ukazati na njihov legitimitet. One su, u stvari, rezultat napora, kao što im i samo ime kaţe, pojedinih interesnih grupa graĊana koje putem organizacija ovog tipa nastoje ostvariti zacrtane ciljeve. Lobiranje je oduvijek bilo znaĉajan naĉin za kanalisanje i usmjeravanje politiĉkih htjenja, ali, istovremeno, vrlo je teško pratiti njihov rad, pa je njihova demokratska kontrola gotovo 368 Vidjeti: Andersen, S. Burns, T (1996), The European Union and the erosion of parliamentary democracy: a study of post-parliamentary governance, in: Andersen, S, Eliassen, K. (eds.) The European Union: how democratic is it?, London: Sage, 1996, p. 227–251. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 235 onemogućena. Zbog toga su, u kontekstu klasiĉnih teorija demokratije, postparlamentarni predlozi nezamislivi i neodrţivi. Institucionalni okvir Evropske unije mora doţivjeti izvjesne izmjene kako bi bio demokratski odgovoran za proces donošenja odluka. Politiĉki sistem EU, prema mišljenju mnogih, ne moţe se porediti sa nacionalnim u pogledu: legitimnosti, transparentnosti i odgovornosti, jer u okviru njega postoji deficit koji se odnosi na sva tri obiljeţja. Dodatni problem je to što u ovom kontekstu politiĉke partije ne igraju kljuĉnu ulogu u izraţavanju interesa graĊana. Izbori za Evropski parlament, iako ne toliko zanimljivi za evropske graĊane i sa niskim procentom izlaznosti, pokazali su izvjesne „trendove“. Prije svega misli se na nerijetko glasanje protiv politiĉkih partija koje su na vlasti u drţavama. TakoĊe, protivno potrebi za većim vezivanjem graĊana sa demokratskim mehanizmima i institucijama Evropske unije, izbori za Evropski parlament su pokazali sve veći jaz izmeĊu graĊana i evropskih politika. Rješenje za ovaj problem je moguće putem demokratske politiĉke debate na nivou Unije, samo kroz jaĉanje evropskih politiĉkih partija. U tom smislu, napredak je imenovanje predsjednika Evropske komisije od strane Evropskog parlamenta i to na osnovu rezultata izbora za EP. Demokratski deficit je sa jedne strane produkt institucionalnog mehanizma Unije, a sa druge strane „kulturološke krize“ meĊu graĊanima drţava ĉlanica tj. u evropskom društvu. Pasivan stav i nezainteresovanost je zapravo najlakši naĉin neodgovaranja na probleme. GraĊani bi trebalo da preuzmu neku vrstu odgovornosti i da najprije putem izbora za Evropski parlament pokaţu odluĉnost da svojim glasom doprinose kreiranju „evropske volje“. Godina 2009. je bila znaĉajna godina za Evropsku uniju iz više razloga, a u prvom redu zbog ratifikovanja i stupanja na snagu većine novih rješenja predviĊenih Ugovorom iz Lisabona. Institucionalne promjene (ili njihovo odsustvo) koje su (će) nastupile izmjenama na osnovu ovog Ugovora nameću pitanje: koji model dominira ovakvom Unijom – federalni ili meĊuvladin? Na osnovu uoĉene erozije u funkcionisanju institucija Unije i njihovih nadleţnosti, nameće se zakljuĉak da konture i inaĉe slabih federalnih obiljeţja, dodatno Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 236 slabe. Ovakva situacija dijelom je odreĊena i finansijskom krizom i povećanjem evroskepticizma na nacionalnom nivou. Na taj naĉin evropski politiĉari postaju još neodluĉniji u namjeri da prošire i prodube politike Evropske unije. Mada je procedura saodluĉivanja Ugovorom iz Lisabona predstavljena kao redovna zakonodavna procedura, proces donošenja odluka u okviru EU i dalje je preteţno meĊudrţavnog karaktera. Uoĉljivo je da su sastanci Evropskog savjeta, ne raĉunajući one redovne godišnje, sve uĉestaliji. 369 Na taj naĉin povećava se broj neformalnih razgovora izmeĊu evropskih lidera pa se stvara slika da do izraţaja dolaze interesi koji se upravo kroz ovaj vid „saradnje“ artikulišu. TakoĊe, po pravilu, najznaĉajnije odluke o budućnosti Unije se upravo i donose na sastancima ovog tipa. Na taj naĉin transparentnost postaje još veći problem, a meĊuvladina saradnja jaĉa. Postoje i nagovještaji da lisabonskim institucionalnim promjenama ne jaĉaju samo meĊuvladini elementi u Uniji već i federalni. Evropska komisija je poboljšala svoju poziciju u institucionalnom mehanizmu. Ponovni izbor Ţose Manuela Barosa ojaĉao je ulogu ove nadnacionalne institucije, a dijelom i Evropskog parlamenta. Predsjednik Komisije je postao u većoj mjeri odgovoran Parlamentu. Imajući u vidu ove nove trendove, ĉini se da EU i dalje funkcioniše na istoj tradicionalnoj ravnoteţi izmeĊu meĊudrţavne saradnje (EU kao projekat saradnje meĊu drţavama ĉlanicama) i federalizma (EU kao projekat sa nadnacionalnim institucijama). Prošla godina je pokazala istovremeno jaĉanje nadnacionalne Unije s jedne i politiĉke kontrole od strane drţava ĉlanica s druge strane. Ovo se ĉini kao dobra poĉetna taĉka (i legitimnija) za EU u rješavanju unutrašnjih, regionalnih i globalnih izazova. Da li je demokratija neophodna u okviru Evropske unije? Nakon Mastrihta i deklarativne ţelje da se odluke donose na nivou što bliţem graĊanima, a ujedno i stvaranjem prava graĊanstva, postalo je jasno da se Evropska unija ubuduće mora posmatrati nezavisno od meĊunarodnih organizacija i drugih tvorevina koje su joj po naĉinu nastanka sliĉne. Ova diferencijacija je pokrenula brojne analize i predviĊanja u kom pravcu će se kretati dalja integracija, a u pravcu „susretanja“ ţelja graĊana. Jednom 369 Osim zvaniĉnih sastanaka Evropskog savjeta (ĉetiri puta godišnje), odrţavaju se i ad hoc sastanci šefova drţava ili vlada sa liderima trećih zemalja, kao sveĉana obiljeţavanja istorijskih dogaĊaja, pripremni sastanci, okupljanja 27 drţava u okviru G-3, G-6 i drugim formacijama. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 237 prepoznato postojanje politiĉkog sistema EU sa kvazidemokratskim obiljeţjima povuklo je za sobom i neophodnost donošenja politika koje se modifikuju na osnovu direktnog politiĉkog uticaja graĊana Unije. Sa slabim Evropskim parlamentom, nerazvijenim politiĉkim predstavljanjem i manjkom mehanizama za graĊansko uĉestvovanje, ovakva nastojanja za sada nisu urodila plodom. Nepobitno je da Evropska unija posjeduje neke demokratske karakteristike, ali jednako je jasno da ona nije, još uvijek, demokratija. Da li je moguća demokratija na nadnacionalnom nivou? Odgovor na ovo pitanje je, ĉini se, veoma komplikovan. Kako Norberto Bobio primjećuje da je nezahvalno biti prognozer budućnosti demokratije, 370 zakljuĉak se nameće da je u toj ulozi još nezahvalnije biti kada je demokratija u okviru Evropske unije u pitanju. Zagovornici demokratskog ustrojstva Unije istiĉu neophodnost transformisanja ove zajednice u oblik drţavnog karaktera. Sa ustavom ili bez njega, Unija bi se na osnovu ovih reformskih predloga morala „preobraziti“ u oblik ureĊenja u okviru kojeg graĊani biraju predstavnike sa stvarnom politiĉkom moći da kreiraju evropske politike. Odbijanje Ugovora o ustavu kao dokumenta, koji je dijelom propagirao neka federalna obiljeţja Unije, nije prouzrokovalo preveliki zastoj u institucionalnom smislu. Ĉak i da jeste, uspješno je razriješen Ugovorom iz Lisabona. Ono što je postalo jasno odbijanjem ovog dokumenta na nacionalnim referendumima jeste (ne)raspoloţenje i nepovjerenje graĊana prema daljem transformisanju Unije. Isti stav zauzeli su i evropski zvaniĉnici oštrim suprotstavljanjem da se novi dokument zove ustav. Sliĉna situacija je i sa evropskim simbolima. „Dobro je... što svi simboliĉni elementi nedostaju, i što je najvaţnije – jezgro je – ostalo.“ 371 Za mnoge Ugovor iz Lisabona nije ništa drugo do ustav „upakovan“ u novo ime. Za druge, pak, on predstavlja mnogo više od osnivaĉkog ugovora Evropske unije, i prekretnicu za budućnost Unije. Reklo bi se za njeno kretanje unazad. Ugovor je, iako na prvi pogled donosi znaĉajne novine, samo uvod u obazriviji i oprezniji pristup daljem procesu integrisanja. Na taj naĉin federalistiĉki zanos i pozivi za veću demokratiĉnost su, makar privremeno, potisnuti u drugi plan. TakoĊe, evropske zemlje pokazale su gdje su trenutne granice evropske saradnje. Stupanjem na snagu ovog ugovora „pomirene“ su 370 Bobio Norberto, navedeno djelo, str. 14. 371 Izjava danskog premijera Andersa Fogh Rasmussen za dnevni list Jyllands-Posten, 25. jun 2007. godine, upor: http://www.openeurope.org.uk/research/byanyothername.pdf Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 238 dvije strane: evroskeptici i evrooptimisti. Prvi, zbog toga što je dalja integracija usporena i što je trenutni okvir okarakterisan kao dovoljan i adekvatan za saradnju; drugi, prevazilaţenjem zastoja u radu Unije. Kao što je i do sada bio sluĉaj Ugovor je obezbijedio mogućnost pojaĉane integraciju za zemlje koje to ţele. Poglavljem o pojaĉanoj saradnji precizirano je da je potrebno devet zemalja da bi se krenulo u dalju integraciju u odreĊenoj oblasti, što ĉini jedna trećina ukupnog broja drţava ĉlanica EU. Samim tim, moţe se oĉekivati produbljivanje saradnje u oblasti pravosuĊa, unutrašnjih poslova i bezbjednosti (izuzev V. Britanije, Irske, pa i Danske), socijalnih pitanja, kao i pitanja spoljne politike. Evropa u više brzina doprinijeće daljem pregrupisavanju i daljem raslojavanju. U prilog demokratiji pravila bi trebalo da su ista za sve. Ono što je isto tako izvjesno da je implementacija novog ugovora sveobuhvatan proces koji će dugo trajati, otuda što postoje prelazne odredbe za ĉiji poĉetak primjene je potrebno ĉetiri ili pet godina. Do nekog sljedećeg proširenja Lisabonski ugovor će još dugo ostati pokretaĉ aktivnosti unutar Evropske unije. Globalna ekonomska kriza snaţno je uzdrmala pojedine ĉlanice i Uniju u cjelini, ali su njeni ĉelnici odluĉni u namjeri da oĉuvaju princip zajedniĉkog funkcionisanja, svjesni da se ova formula pokazala uspješnom. U svrhu oĉuvanja ekonomske dobrobiti su i predlozi o jaĉanju evrozone, koje bi ukljuĉivalo i redovne samite dva puta godišnje, kao i formiranje ekonomske vlade. Odrţavanje statusa quo u ovim uslovima pokazalo se kao neprihvatljivo i neodgovorno. 372 Kao i više puta u toku istorijata Evropske unije, drţave pokretaĉi cjelokupnog procesa – Francuska i Njemaĉka, istupili su u ţelji da podstaknu i ostale ĉlanice na dublje integrisanje. Zbog toga je moguće oĉekivati formiranje ĉvrstog jezgra drţava ĉlanica koje bi usmjerilo integrisanje u pravcu federalnog ustrojstva. Federalno jezgro drţava ĉlanica bi u odreĊenom stadijumu moralo da odluĉi da li da zajedniĉko integrisanje prenese i na druge oblasti ili se 372 Predlog njemaĉke kancelarke Angele Merkel i francuskog predsjednika Nikolasa Sarkozija, 17. avgust 2011. godine, upor: http://www.slobodnaevropa.org/content/merkel_i_sarkozy_veca_integracija_evrozone_nema_eu_obvezni ca/24299379.html Ovaj predlog podsjeća na nekadašnju inicijativu Ţaka Delora o uvoĊenju Savjeta evropskih vicepremijera, koji bi imao zadatak da omogući jedinstvo aktivnosti unutar Unije, upor: SiĊanski Dušan, navedeno djelo, str. 58. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 239 „umešati u sitniĉarenje oko meĊudrţavnosti i konfrontiranje nacionalnih interesa.“ 373 Ovo bi svakako bilo najbolja upotreba omogućenog principa ojaĉane saradnje. U takvoj situaciji, pod uslovom da se prvi scenario pokaţe kao adekvatniji, bilo bi moguće otvoriti debatu i o ustavu, kao i o ukljuĉivanju ostalih drţava ĉlanica u „središte integracije“. Nasuprot ovom „idealnom scenariju“ je sistem koji je trenutno na snazi u Evropskoj uniji, a koji se, vidjeli smo, iz više razloga suprotstavlja demokratskim principima. Situacija u kojoj je tijelo koje formuliše zakonodavne predloge podloţno demokratskoj kontroli, a ono koje ih usvaja u potpunosti iskljuĉeno, doprinosi nezadovoljstvu i nepovjerenju evropskih graĊana u institucije koje odreĊuju i usmjeravaju politike koje se neposredno na njih odnose. Kada se tome doda da Savjet koji ne podlijeţe nikakvoj demokratskoj kontroli u Uniji, a samostalno odluĉuje u velikom broju oblasti, uz Parlament koji i dalje ne igra kljuĉnu „legitimacijsku“ ulogu, slika ograniĉenja je potpunija. Uz sva navedena ograniĉenja demokratije u Evropskoj uniji, jasno je da su problemi koji zahtijevaju urgentno rješavanje brojni. Ovo pod uslovom da Unija zaista ţeli da se izbori sa strukturnim problemima demokratije. U protivnom, i ubuduće će se na zastoje u njenom funkcionisanju odgovarati rješenjima koja su nedovoljan korak u pravcu demokratizacije. Stoga je više nego jasno da će bez konstitucionalizma na nadnacionalnom nivou sistem upravljanja Evropske unije na više nivoa i dalje biti osuĊen na nepovjerenje od strane njenih graĊanam koje je moguće promijeniti samo sa konaĉnim preovladavanjem federalnih elemenata u njenom funkcionisanju. 373 SiĊanski Dušan, navedeno djelo, str. 109. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 240 Literatura: ARISTOTEL, Politika, Globus, Zagreb, 1988. ANDERSEN, S, Eliassen, K. (eds), The European Union: how democratic is it?, London: Sage, 1996. AVRAMOV Smilja, KREĆA Milenko, MeĎunarodno javno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2003. BALIBAR Etjen, Mi, graĎani Evrope, Beogradski krug, Beograd, 2003. BELLAMY Richard and WARLEIGH Alex, Citizenship and Governance in the European Union, London: Continuum, 2001. BEREND Ivan, Centralna i Istočna Evropa 1944 –1993 – Iz periferije zaobilaznim putem nazad u periferiju, CID, Podgorica, 2001. BOBIO Norberto, Budućnost demokratije – odbrana pravila igre, Biblioteka Libertas, Filip Višnjić, Beograd, 1990. BŎRZEL A. Tanja and RISSE Thomas, Who is Afraid of a European Federation – How to Constitutionalize a Multi-Level Governance System?, Cambridge, 2000. BYRNES T. Timothy and KATZENSTEIN (eds), Religion in an Expanding Europe, Cambridge University Press, 2006. CHRYSSOCHOOU N. Dimitris, EU Democracy and the Democratic Deficit, in: European Union Politics by Michelle Cini, Oxford University Press, New York, 2003. CRAIG P, Bùrca de G, EU Law, Texts, Cases and Materials, Oxford 2003. DAL Robert, Demokratija i njeni kritičari, CID, Podgorica, 1999. DAL Robert, Poliarhija, participacija i opozicija, Filip Višnjić, Beograd, 1997. DIMITRIJEVIĆ Vojin (prireĊivaĉ), Temelji moderne demokratije, Izbor deklaracija i povelja o ljudskim pravima (1215–1989), IRO Nova knjiga, Beograd, 1989. DUVERGER Maurice, Institutions politiques et Droit constitutionne, l, 11th ed. Paris: Presses Universitaires de France, 1970. ĐURIĆ Miloš, Istorija starih Grka do smrti Aleksandra Makedonskog – u odabranim izvorima, Zavod za udţbenike i nastavna sredstva, Beograd, 1983. ĐURIĆ Mihailo, Poreklo i budućnost Evrope, SANU i Plato, Beograd, 2001. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 241 EASTON David, An Approach to the Study of Political Systems, World Politics 9 (5), 1957. EASTON David, A Systems Analysis of Political Life, Wiley, New York, 1965. GLENI Miša, Balkan 1804–1999. – Nacionalizam, rat i velike sile“, B92, Beograd, 2001. GOATI Vladimir, Političke partije i partijski sistemi, Centar za monitoring, CEMI, Podgorica, 2007. GREENWOOD Justin, Interest representation in the European Union, Palgrave Macmillan, 2003. GREVS Robert, Grčki mitovi, Familet, Beograd, 2002. HABERMAS Jurgen, Between Facts and Norms – Contributions to a Discurse Theory and Democracy, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 1996. HABERMAS Jirgen, Postnacionalna konstelacija, Otkrovenje, Beograd, 2002. HANTINGTON P. Samjuel, Sukob civilizacija, CID, Podgorica i Romanov, Banja Luka, 2000. HANTINGTON P. Samjuel, Treći talas, CID, Podgorica i Politiĉka kultura, 2004. HELD David, Models of Democracy, Polity University Press, 2006. HELD Dejvid, Demokratija i globalni poredak, od moderne drţave ka kosmopolitskoj vladavini, Filip Višnjić, Beograd, 1997. HIKS Sajmon, Politički sistem Evropske unije, Sluţbeni glasnik, Beograd, 2007. Enciklopedija političke kulture, Savremena administracija, Beograd, 1993. FUŠE Mišel, Evropska republika, Stubovi kulture, Beograd, 2000. INGLOT Tomasz, Welfare states in East Central Europe, 1919-2004, Cambridge University Press, 2008. IOAKIMIDIS, Greece in the European Union, 1981/1996, Foundation, Library of European Affairs, Athens, 1997. - Ιωακειμιδης, Π.Κ, »Η Ελλάδα ζηην Εσρωπαϊκή Ένωζη, 1981/1996«, Θεμέλιο, Βιβλιοθήκη εσρωπαϊκών θεμάηων, Αθήνα, 1997. JANJEVIĆ Milutin (prireĊivaĉ), Konsolidovani ugovor o Evropskoj uniji – Od Rima do Lisabona, Sluţbeni glasnik, Beograd, 2009. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 242 JANJEVIĆ Milutin (prireĊivaĉ), Reformski ugovor EU iz Lisabona, Sluţbeni glasnik, Beograd, 2008. JOVANOVIĆ Pavle, Dimitrijević Nenad, Popović Milan, Savremeni politički sistemi, Univerzitet Crne Gore, „Štamparija OBOD“ dd – Cetinje, Podgorica, 1998. KAISER Wolfram and ELVERT Jurgen, European Union Enlargment, Routledge, London and New York, 2004. KIRSCHBAUM J. Stanislav (editor), Central European History and the European Union – The meaning of Europe, Palgrave Macmillan, 2007. KLOG Riĉard, Istorija Grčke novog doba, Clio, Beograd, 2000. KNEŢEVIĆ PREDIĆ Vesna, Ogled o suverenosti, Institut za politiĉke studije, Beograd, 2001. LAJPHART Arend, Modeli demokratije, Sluţbeni list SCG, CID, Podgorica, 2003. LAKER Valter, Istorija Evrope 1945–1992, Clio, Beograd, 2000. LAURSEN Finn and VANHOONACKER Sophie (eds), The Intergovernmental Conference on Political Union: institutional reforms, new policies, and international identity of the European Community, European Institute of Public Administration, Maastricht, 1992. LUBARDA A. Branko, Evropsko radno pravo, CID, Podgorica, 2004. LUKIĆ D. Radomir, Uvod u pravo, Sluţbeni list SRJ, 1995. MacCORMICK Neil, Questioning Sovereignty – Law, State, and Nation in the European Commonwealth, Oxford University Press, 1999. MAKIJAVELI Nikolo, Vladalac, IP Knjiga, Neven, Zemun, 2005. MAXWELL Keneth, The Making of Portuguese History, Cambridge University Press, 1995. McCARTHY Patrick, Italy since 1945, Oxford University Press, 2000. MIŠĈEVIĆ Tanja, Pridruţivanje Evropskoj uniji, Fakultet politiĉkih nauka, Beograd, 2005. MONTESKJE Šarl, O duhu zakona, Filip Višnjić, Beograd, 1989. NOHLEN Dieter, Izborno pravo i stranački sustav, Školska knjiga, Zagreb, 1992. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 243 PAVLOVIĆ Vukašin, Civilno društvo i demokratija, Sluţbeni glasnik, Beograd, 2006. PIATTONI Simona, The Theory of Multi-Level Governance: Conceptual, Empirical, and Normative Challenges, Oxford University Press, USA, 2010. PLATON, Drţava, BIGZ, Beograd, 1993. PLATON, Drţavnik, u Drţavnik – Sedmo pismo, Informator i FPN, Zagreb, 1976. PODUNAVAC Milan (prireĊivaĉ), Drţava i demokratija, Sluţbeni glasnik, Beograd, 2010. PROKOPIJEVIĆ Miroslav, Konstitucionalna ekonomija Evropske unije, Institut za evropske studije, Beograd, 1998. RADONJIĆ Radovan, Demokratija, Centar za graĊansko obrazovanje, Podgorica, 2004. RUSO Ţan Ţak, Društveni ugovor, Filip Višnjić, Beograd, 1993. SAMARDŢIĆ Nikola, Istorija Španije, Plato, Beograd, 2005. SAMARDŢIĆ Slobodan, Evropska unija kao model nadnacionalne zajednice, Institut za evropske studije, Beograd, 1998. SARTORI Đovani, Demokratija – Šta je to?, CID, Podgorica, 2001. SCHMIDT A. Vivien, Democracy in Europe – The EU and National Polities“, Oxford University Press, 2006. SCHMITT Hermann and THOMASSEN Jacques (eds), Political Representation and Legitimacy in the European Union, Oxford University Press, 1999. SHAW Josephine, Citizenship of the Union: towards post-national membership?, The Modern Law Review, Vol. 61, No. 3, 1998. SELLERS Mortimer and TOMASZEWSKI Tadeusz (eds), The Rule of Law in Comparative Perspective, Springer, 2010. SIĐANSKI Dušan, Federalistička budućnost Evrope, Prosveta, 1996. SIĐANSKI Dušan, U traganju za novim evropskim federalizmom, Gutenberova galaksija, Beograd, 2002. SIEDENTOP Larry, Democracy in Europe, Columbia University Press, 2001. SINGER Piter (prireĊivaĉ), Uvod u etiku, Izdavaĉka knjiţarnica Zorana Stojanovića, Sremski Karlovci, Novi Sad, 2004. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 244 STIVACHTIS A. Yannis (editor), The State of European Integration, ASHGATE, 2007. ŠMALE Volfgang, Istorija evropske ideje, Clio, Beograd, 2003. TADIĆ Ljubomir, Tradicija, legitimnost i revolucija, Zavod za udţbenike: Sluţbeni glasnik, Beograd, 2007. TEJLOR Ĉarls, Prizivanje graĎanskog društva, Beogradski krug, Beograd, 2000. TODOROVA Marija, Imaginarni Balkan, XX vek, BIGZ, Beograd, 1999. Treaty establishing a Constitution for Europe-Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2005. Ustavni sud Srbije – u susret novom ustavu, zbornik radova, Beograd, 2004. VACHUDOVA Anna Milada, Europe Undivided – Democracy, Leverage and Integration after Communism, Oxford University Press, 2005. VAJLER Dţosef H. H., Ustav Evrope, Filip Višnjić, Beograd, 2000. VAN DER EYDEN A.P.J., Public Management of Society: Rediscovering French Institutional Engineering in the European Context, IOS Press,US, 2003. VILE M.J.C., Constitutionalism and the Separation of Powers, Indianapolis, Liberty Fund, 1998. VUĈINIĆ Nebojša, Osnovi ljudskih prava i sloboda, CID, Podgorica, 2001. VUKADINOVIĆ Radovan, Pravo Evropske unije, Institut za meĊunarodnu politiku i privredu, Beograd, 1995. WIENER Antje, European Citizenship Practice: Building institutions of a Non-state, Boulder; Westview, 1998. ČLANCI I PUBLIKACIJE: BAIŌA Manuel, FERNANDES Paulo Jorge, De MENESES Filipe Ribeiro, The Political History of Twentieth-Century Portugal, e-JPH, Vol. 1, number 2, Winter 2003. BELLAMY Richard, Which Constitution for What Kind of Europe? Three Models of European Constitutionalism, Paper for the CIDEL Workshop “Constitution-making and Democratic Legitimacy in the EU”, London, 12-13 November 2004. BRUNKHORST Hauke, Demokratija shvaćena ozbiljno: Evropa posle propasti ustava, Anali, godina LIII, br. 2, 2005, str.7. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 245 CHOPIN T, MACEK L, The Reform Treaty: are we moving towards a European Union policy [sic]?, European Issues (Foundation Robert Schuman), 78, November, 2007. CROMBEZ Christophe, The Democratic Deficit in the European Union: Much Ado about Nothing?, European Union Politics, Vol. 4, No. 1, 2003. DWORKIN Ronald, Constitutionalism and Democracy, European Journal of Philosophy, Volume 3, Issue 1, Pages: 2–11, 1995. ERIKSEN and FOSSUM, Europe in Transformation: How to reconstitute democracy, RECON Online Working Paper 2007/1. ERIKSEN Erik Oddvar, JOERGES Christian and RODL Florian, Law and Democracy in the Post-National Union, Centre for European Studies, University of Oslo, 2006. European Essay No. 9, The Federal Trust, Enlightening the Debate on Good Governance, 2000. FOLLESDAL Andreas and HIX Simon, Why There is A Democratic Deficit in the EU: Responce to Majone and Moravcsik, European Governance Papers, No. C-05-02, 2005. F. R. FLORENTE, Constitutionalism in the „integrated“ states of Europe, The Jean Monnet Center for International and Regional Economic Law & Justice, New York, 1998. GROSSMAN Emiliano, The President’s choice? Understanding government and cabinet turnover under Fifth Republic, Contribution to “France‟s political institutions at 50 “, special. HABERMAS Jurgen, So, Why Does Europe Need a Constitution?, European University Institute, Robert Schuman Centre of Advanced Studies, 2001. and New Left Review 11, September - October 2001. HEEGER Klaus, Comparison of the 2007 Lisbon Treaty with the earlier EU Constitution, EU Watch issue 8, October 2007. JOLLY Mette, A Demos for the European Union, Politics, Volume 25, Issue 1, 2005. Legal Analysis of Select provisions of the Lisbon Treaty, European Centre for Law and Justice, Strasbourg, 2008. LLOYD - Jones Stewart, Portugal’s history since 1974, CPHRC Working Papers, Series 2, Number 1, November 2001. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 246 LONGMAN Chris, Perez-Solorzano Chris, The Constitutional Construction of European Values, Working Paper No: 4, Institute for Advanced Studies in Managament and Social Sciences, Lancaster University LOPANDIĆ Duško, Ugovor iz Amsterdama o izmeni Ugovora o Evropskoj uniji i Ugovora o osnivanju Evropskih zajednica – komentar. MAIR Peter, Popular Democracy and the European Union Polity, European Governance Papers, No. C-05-03, str. 1–29, 2005. MAJONE Gandomenico, A European regulatory state, u zborniku: European Union – Power and Policy – Making, ed. by Jeremy Richardson, Routledge, London and New York, 1996. MAJONE Giandomenico, Europe’s ’Democratic Deficit’: The Question of Standards, European Law Journal, Vol. 4, No 1, 1998. MATAGA Zvonimir, Pravo na slobodu udruţivanja prema Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Strazbur, oktobar 2006. MICOSSI Stefano, Democracy in the European Union, CEPS Working Document No. 286, 2008. MORAVSCIK Andrew, In Defence of the 'Democratic Deficit': Reassessing Legitimacy in the European Union, JCMS, Vol. 40, No. 4, 2002, pp. 603–624. MORAVSCIK Andrew, What Can We Learn from the Collapse of the European Constitutional Project?, Politische Vierteljahresschrift, 47:2, 2002, 219–241. PETROVAS Sotirios, Parliamentary Democracy in the Lisbon Treaty, Centre International de Formation Européenne, Institut Européen des Hautes Études Internationales, 2008. ROYO Sebastian, Challenges of EU integration: Iberian Lessons for Eastern Europe, Jean Monnet/Robert Schuman Paper Series, Vol. 5, No. 27, August 2005. TEOKAREVIĆ Jovan, Od balkanske zemlje u Evropi do evropske zemlje na Balkanu – Grčke evropske lekcije, BeCEI, Evropski forum, 2003. The Extension of Qualified Majority Voting from the Treaty of Rome to the European Constitution, House of Commons Library Research Paper 04/54, 7 July 2004. VERHOFSTADT Guy, Forging 'United States of Europe' is key to the future, December 2005. Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 247 WEILER JHH, To be a European Citizen – Eros and Civilization, CES Working Paper, Vol. 1, no. 2, 1998. ZEMANEK Jiri, Improving the Union's democratic legitimacy: the European parliament and national parliaments, Prague, 2003. DOKUMENTI: Agreement Establishing an Association between the European Economic Community and the Republic of Cyprus, OJ L 133/1973. Agreement Establishing on Association Between the European Economic Community and the Republic of Greece, OJ L 294/63 An open and structured dialogue between the Commission and special interest groups, 93/C63/02 Charter of Fundamental Rights of the European Union, Official Journal of the European Communities C 364/10 Council Regulation (EEC) No 312/76 of 9 February 1976 amending the provisions relating to the trade union rights of workers contained in Regulation (EEC) No 1612/68 on freedom of movement for workers within the Community. Council Regulation (EEC) No 2434/92 of 27 July 1992 amending Part II of Regulation (EEC) No 1612/68 on freedom of movement for workers within the Community OJ L 245, 26.8.199 Declaration on Democracy, European Council of 8 April 1978. EC Bulletin No. 3 (1978) Declaration on European Identity, in Bulletin of the European Communities, December 1973, No 12 Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States European Council Meeting in Laeken, 14 and 15 December 2001, Presidency Conclusions, SN 300/1/01 REV 1 European Governance, A White Paper, Brussels, 25. 07. 2001 COM (2001) 428 Final Greek Memorandum. Position of the Greek Government on Greece's Relations with the European Communities, 22 March 1982. Bulletin of the European Communities, No. 3, 1982 Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 248 Medium Term Fiscal Strategy 2012-2015, Hellenic Republic, Ministry of Finance, Athens, June 2011. Official Journal of the European communities, 92/C 348/01, 31. December 1992. Opinion on Greek Application for Membership. Transmitted to the Council by the Commission on 29 January 1976. COM (76) 30 final, 20 January 1976, Bulletin of the European Communities, Supplement 2/76 Preliminary draft, Community Charter of Fundamental Social Rights, COM (89) 248 Regulation (EC) No 1049/2001 Regulation (EU) No. 211/2011 of the European Parliament and of the Council 16 February 2011 on the citizens' initiative The Single European Act, Bulletin EC, Supplement 2 (1986) INTERNET ADRESE: COSAC: http://www.cosac.eu/en/ Komitet regiona: http://www.cor.europa.eu Evropski parlament: www.europarl.eu Evropska narodna partija: www.eppe.org Evropske Liberal-demokrate: www.eldr.org European Integration On-Line Papers: http://eiop.or.at/eiop Harvard Jean Monnet Working Paper Series: http://jeanmonnetprogram.org Ministarstvo inostranih poslova Grĉke: http://www.mfa.gr/www.mfa.gr/en-US Parlament Italije: http://www.senato.it/english/ Parlament Velike Britanije: http://www.parliament.uk/about/living- heritage/evolutionofparliament/houseofcommons/reformacts/overview/reformact1832/ Partija evropskih socijalista: www.eurosocialist.org The Bruges Group: http://www.brugesgroup.com/mediacentre/comment.live?article=4056#footnote2 Zeleni/Savez za slobodnu Evropu: www.europeangreens.org Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 249 Prilozi: Pilog 1: Hronologija dogaĎaja koji su oblikovali modernu Evropu Izvor: Kirschbaum J. Stanislav (editor), Central European History and the European Union – The meaning of Europe, Palgrave Macmillan, 2007, p. 17–19. Datum Zapadna Evropa Centralna Evropa 1492 Kristofer Kolumbo otkriva Novi svijet 1526 Mohaĉka bitka; Stvaranje Habzburške monarhije 1789-1815 Francuska revolucija i Napoleonovi ratovi; reorganizacija djelova Evrope Zavjera na habsburškom tlu 1830 “Julska monarhija” u Francuskoj Poljski ustanak 1846 Poljski ustanak 1848-1849 Kraj julske monarhije u Francuskoj; Karl Marks objavljuje Komunistiĉki manifest “Proljeće nacija”; Slovenski kongres u Pragu; Slovaĉka revolucija; Revolucije u Vlaškoj i Moldaviji 1859 Unija autonomnih principala Vlaške i Moldavije pod Otomanskom vladavinom 1861 Ujedinjenje Italije 1863 Poljski ustanak 1870-71 Francusko-pruski rat; stvaranje njemaĉkog carstva 1878 Berlinski kongres Stvaranje Rumunije 1881 Proglašenje Kraljevine Rumunije 1908 Stvaranje Bugarske; aneksija Bosne i Hercegovine od strane Austro-Ugarske 1913 Stvaranje Albanije Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 250 1914-18 Prvi svjetski rat Prvi svjetski rat 1918-20 Ugovor iz Versaja; stvaranje Austrije Stvaranje baltiĉkih drţava – Estonije, Letonije i Litvanije – Ĉehoslovaĉke, MaĊarske, Poljske i Jugoslavije; Boljševiĉka revolucija u Rusiji 1938 Aneksija Austrije od strane Njemaĉke Sudetenland u Ĉehoslovaĉkoj je dat Njemaĉkoj na Minhenskoj konferenciji; djelovi Slovaĉke i Rumunije dati MaĊarskoj 1939-45 Drugi svjetski rat Drugi svjetski rat; Njemaĉka i Sovjetska unija podijelile Poljsku; Baltiĉke drţave inkorporirane u Sovjetsku uniju; Ruthenia (Ĉehoslovaĉka) i Besarabija i Sjeverna Bukovina (Rumunija) aneksirane od strane Sovjetske unije 1948 Ugovor iz Brisela; Berlinska blokada (24. jun – 11. maj 1949) “Praški drţavni udar” i formiranje Sovjetskog bloka; iskljuĉenje Jugoslavije iz Kominform-a (Komunistiĉki Informacioni biro) 1949 Ugovor iz Vašingtona i formiranje Sjevernoatlantskog pakta (NATO) Formiranje Savjeta za zajedniĉku ekonomsku saradnju (COMECON) 1951 Stvaranje Evropske zajednice za ugalj i ĉelik 1953 Grĉka i Turska su postale ĉlanice NATO-a Protest radnika u Njemaĉkoj Demokratskoj Republici u istoĉnom Berlinu 1955 Federalna Republika Njemaĉka postaje ĉlanica NATO-a Stvaranje Varšavskog pakta 1956 Francuska i Britanska invazija na Suecki kanal Destaljinizacija u SSSR-u; Poljski oktobar; MaĊarska revolucija 1957 Potpisivanje Ugovora iz Rima kojim je stvorena Evropska ekonomska zajednica (EEZ) Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 251 1960 Stvaranje Evropske slobodne trgovinske organizacije 1961 Druga destaljinizacija SSSR; IzgraĊen Berlinski zid 1967 EEZ prerasta u Evropsku zajednicu 1968 Studentski protesti u Francuskoj i Njemaĉkoj “Praško proljeće” i invazija na Ĉehoslovaĉku od strane WTO trupa; Studentske demonstracije u Poljskoj za reformski pokret u Ĉehoslovaĉkoj 1970 Štrajkovi radnika u Poljskoj doprinijeli su promjenama u komunistiĉkom voĊstvu 1973 Danska, Irska i Velika Britanija pridruţile su se EEZ 1975 Helsinški završni akt Helsinški završni akt 1977 Povelja 77 u Ĉehoslovaĉkoj 1978 Karol Kardinal Wojtyla iz Poljske postao je papa Jovan Pavle II 1980 Kreiranje Solidarnošć 1981 Grĉka se pridruţila EEZ Umetanje ratnog prava u Poljskoj 1982 Španija se pridruţuje NATO-u 1986 Španija i Portugalija su se pridruţile EEZ; potpisan je Jedinstveni evropski akt MaĊarski manifest u spomen Revolucije iz 1956. 1989 Nekomunistiĉka vlada je imenovana u Poljskoj; pad Berlinskog zida; pad komunistiĉkih vlada u Bugarskoj, istoĉnoj Njemaĉkoj, MaĊarskoj, Ĉehoslovaĉkoj i Rumuniji Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 252 1990 Ujedinjenje Demokratske Republike Njemaĉke sa Federalnom Republikom Njemaĉkom Raspad Jugoslovenske lige komunista 1991 Raspad WTO i COMECON-a; nezavisnost Estonije, Letonije i Litvanije; nezavisnost Makedonije i Moldavije; raspad Sovjetske unije 1992 Ugovorom iz Mastrihta je stvorena Evropska unija (EU) Nezavisnost Hrvatske, Slovenije, Bosne i Hercegovine; pad komunistiĉke vlade u Albaniji; raspad Ĉehoslovaĉke – stvaranje Ĉeške republike i Slovaĉke 1995 Austrija, Finska i Švedska su se pridruţile EU 1999 Proširenje NATO-a Ĉeška republika, MaĊarska i Poljska su pozvane da postanu ĉlanice NATO-a 2004 Proširenje NATO-a; Proširenje EU Kipar i Malta su se prikljuĉile EU Bugarska, Estonija, Letonija, Litvanija, Rumunija, Poljska, Slovaĉka i Slovenija su postale ĉlanice NATO-a; Ĉeška republika, Estonija, MaĊarska, Letonija, Litvanija, Poljska, Slovaĉka i Slovenija su postale ĉlanice EU; Savezna Republika Jugoslavija je postala Srbija i Crna Gora 2005 Umro papa Jovan Pavle II a naslijedio ga je Ţozef Kardinal Racinger iz Njemaĉke koji je postao papa Benedikt XVI 2006 Crna Gora proglasila nezavisnost 2007 Proširenje EU Bugarska i Rumunija postale ĉlanice EU Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 253 Prilog 2: Razvoj preambule Ugovora o ustavu za Evropu Izvor: Longman Chris, Perez-Solorzano Chris The Constitutional Construction of European Value“, Working Paper No: 4, Institute for Advanced Studies in Managament and Social Sciences, Lancaster University, p. 28–32. First Draft of the Preamble from the Convention CONV 722/03 May 2003 Second Draft of Preamble from the Convention CONV 797/03 June 2003 Final Convention Preamble in the Draft Constitutional Treaty CONV 850/03 July 2003 Final Preamble from the Treaty establishing a Constitution for Europe CIG 87/1/04 REV 1 October 2004 Our Constitution is called a democracy because power is in the hands not of a minority but of the whole people. Thucydides II, 37 Our Constitution is called a democracy because power is in the hands not of a minority but of the greatest number. Thucydides II, 37 Our Constitution is called a democracy because power is in the hands not of a minority but of the greatest number. Thucydides II, 37 (no motto) Conscious that Europe is a continent that has brought forth civilisation; that its inhabitants, arriving in successive waves since the first ages of mankind, have gradually developed the values underlying humanism: equality of persons, freedom, respect for reason, Conscious that Europe is a continent that has brought forth civilisation; that its inhabitants, arriving in successive waves since the first ages of mankind, have gradually developed the values underlying humanism: equality of persons, freedom, respect for reason, Conscious that Europe is a continent that has brought forth civilisation; that its inhabitants, arriving in successive waves from earliest times, have gradually developed the values underlying humanism: equality of persons, freedom, respect for reason, (paragraph removed) Drawing inspiration from the cultural, religious and humanist inheritance of Europe, which, nourished first by the civilisations of GrEEZe and Rome, characterised by spiritual impulse always present in its Drawing inspiration from the cultural, religious and humanist inheritance of Europe, which, always present in its heritage, has embedded within the life of society its perception of the central role of the Drawing inspiration from the cultural, religious and humanist inheritance of Europe, the values of which, still present in its heritage, have embedded within the life of society the central role of the Drawing inspiration from the cultural, religious and humanist inheritance of Europe, from which have developed the universal values of the inviolable and inalienable rights of Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 254 heritage and later by the philosophical currents of the Enlightenment, has embedded within the life of society its perception of the central role of the human person and his inviolable and inalienable rights, and of respect for law, human person and his inviolable and inalienable rights, and of respect for law, human person and his or her inviolable and inalienable rights, and respect for law, the human person, freedom, democracy, equality and the rule of law, Believing that reunited Europe intends to continue along this path of civilisation, progress and prosperity, for the good of all its inhabitants, including the weakest and most deprived; that it wishes to remain a continent open to culture, learning, and social progress; and that it wishes to deepen the democratic nature of its public life, and to strive for peace, justice and solidarity throughout the world, Believing that reunited Europe intends to continue along this path of civilisation, progress and prosperity, for the good of all its inhabitants, including the weakest and most deprived; that it wishes to remain a continent open to culture, learning, and social progress; and that it wishes to deepen the democratic and transparent nature of its public life, and to strive for peace, justice and solidarity throughout the world, Believing that reunited Europe intends to continue along the path of civilisation, progress and prosperity, for the good of all its inhabitants, including the weakest and most deprived; that it wishes to remain a continent open to culture, learning and social progress; and that it wishes to deepen the democratic and transparent nature of its public life, and to strive for peace, justice and solidarity throughout the world, Believing that Europe, reunited after bitter experiences, intends to continue along the path of civilisation, progress and prosperity, for the good of all its inhabitants, including the weakest and most deprived; that it wishes to remain a continent open to culture, learning and social progress; and that it wishes to deepen the democratic and transparent nature of its public life, and to strive for peace, justice and solidarity throughout the world, Convinced that, while remaining proud of Convinced that, while remaining proud of Convinced that, while remaining proud of Convinced that, while remaining proud of Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 255 their own national identities and history, the peoples of Europe are determined to transcend their ancient divisions, and, united in an ever closer fashion, to forge a common destiny, their own national identities and history, the peoples of Europe are determined to transcend their ancient divisions, and, united ever more closely, to forge a common destiny, their own national identities and history, the peoples of Europe are determined to transcend their ancient divisions and, united ever more closely, to forge a common destiny, their own national identities and history, the peoples of Europe are determined to transcend their former divisions and, united ever more closely, to forge a common destiny, Convinced that, thus "united in its diversity", Europe offers them the best chance of pursuing, with due regard for the rights of each individual and for their responsibilities towards future generations and the Earth, the great venture which makes of it a special area of human hope, Convinced that, thus "united in its diversity", Europe offers them the best chance of pursuing, with due regard for the rights of each individual and in awareness of their responsibilities towards future generations and the Earth, the great venture which makes of it a special area of human hope, Convinced that, thus "united in its diversity", Europe offers them the best chance of pursuing, with due regard for the rights of each individual and in awareness of their responsibilities towards future generations and the Earth, the great venture which makes of it a special area of human hope, Convinced that, thus "united in diversity", Europe offers them the best chance of pursuing, with due regard for the rights of each individual and in awareness of their responsibilities towards future generations and the earth, the great venture which makes of it a special area of human hope, Determined to continue the work accomplished within the framework of the treaties establishing the European Communities and the Treaty on European Union, by ensuring the continuity of the Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 256 Community acquis, Grateful to the members of the European Convention for having prepared this Constitution on behalf of the citizens and States of Europe. Grateful to the members of the European Convention for having prepared this Constitution on behalf of the citizens and States of Europe, Grateful to the members of the European Convention for having prepared this Constitution on behalf of the citizens and States of Europe, Grateful to the members of the European Convention for having prepared the draft of this constitution on behalf of the citizens and states of Europe Strukturni problemi demokratije u političkom sistemu Evropske unije 257 Biografija autora: Jovana Joke Marović je roĊena 10. 10. 1977. godine u Kotoru. Diplomirala je na katedri za meĊunarodne odnose na Fakultetu politiĉkih nauka Univerziteta u Beogradu. Na istom fakultetu je i magistrirala sa tezom „GraĊanstvo Evropske unije“. Završila je Diplomatsku akademiju Pravnog fakulteta u Podgorici i Ministarstva inostranih poslova Crne Gore. Ima trogodišnje radno iskustvo na poslovima savjetnice za Evropsku uniju u sektoru multilaterale Ministarstva inostranih poslova Crne Gore, nakon ĉega je radila kao savjetnica za meĊunarodne odnose i evropske integracije u kabinetu predsjednika Opštine Budva. Od 2009. godine aktivna je u nevladinom sektoru kao projektna menadţerka, a od maja 2010. godine zaposlena je u Institutu alternativa, istraţivaĉkom centru (think tank) sa sjedištem u Podgorici, na mjestu koordinatorke istraţivanja. Kao predstavnica nevladinog sektora ukljuĉena je u rad radne grupe Vlade Crne Gore za XXIII poglavlje, PravosuĊe i temeljna prava, u okviru procesa pregovora za ĉlanstvo u Evropskoj uniji. Autor je velikog broja nauĉnih i novinskih ĉlanaka i publikacija iz oblasti evropskih integracija, kao i javno-privatnih partnerstava, lokalne samouprave i decentralizacije. Angaţovana je kao predavaĉica istorijata, politiĉkog sistema Evropske unije i procesa pridruţivanja u okviru brojnih programa i projekata neformalnog obrazovanja. Uspješno je završila više specijalizovanih programa obuke u oblastima diplomatije, evropskih integracija, pisanja predloga praktiĉnih politika i sl. od kojih su najznaĉajniji: Ljetnja akademija OEBS-a u organizaciji ASPR i OEBS-a u Stadtschlainingu u Austriji; Program obuke za diplomate iz JIE u organizaciji Instituta za meĊunarodne odnose u Hagu (The Cliengendael); TRAIN program Centra za meĊunarodne odnose u Berlinu (DGAP); ESDP program obuke za zemlje JIE u organizaciji CEP-a iz Ljubljane i Ministarstava odbrane Srbije i Makedonije; Obuka za PR Instituta za medije, itd. Govori engleski jezik.